Политическое регулирование

 

3.1.1. Межправительственные институты

 

Главным институтом глобального управления является Организация объединенных наций. ООН активно включается в управление информационной сферой и закрепляет свой статус в качестве главного координатора деятельности всех участников в сфере глобального регулирования современных информационных процессов, когда становится инициатором проведения Всемирной встречи на Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (World Summit on the Information Society (WSIS)). До этого основные обсуждения проблем информационного общества велись в рамках других институтов (основные - «Большая семерка», потом «Большая восьмерка», Всемирный экономический форум в Давосе).

Сегодня ООН – не только координатор, она обладает функциями регулирования и контроля в информационной сфере, контроля главным образом за исполнением принятых на Всемирной встрече решений. Эти функции распределяются между отдельными организациями и комитетами в рамках ООН. Например, в соответствии с Тунисской программой для информационного общества (Tunis Agenda for the Information Society)[117] в рамках Совета административных руководителей (САР) создается специальная группа, которая наделяется функциями контроля за исполнением принятого на Всемирной встрече Плана действий.[118] Функции координатора в реализации Плана действий выполняет, в соответствии с Тунисской программой, ЭКОСОС. И т.д.

 

Относительной самостоятельностью в рамках ООН в сфере регулирования информационных процессов обладают некоторые другие институты, которые децентрализовано разрабатывали и разрабатывают (хотя сейчас наблюдается тенденция к централизации управления в рамках ООН) отдельные аспекты проблематики информационного общества в соответствии со своими функциями и компетенциями. Среди них МСЭ, ЮНЕСКО, ПРООН.

Рассмотрим пример ЮНЕСКО:

ЮНЕСКО (United Nations Educational Scientific and Cultural Organization)[119] – агентство в составе ООН, которое заниматься проблемами образования, науки и культуры. Одной из 5 групп проблем («тематических сфер»), которыми занимается организация, является раздел «Коммуникация и информация».[120]В рамках ЮНЕСКО создан Институт информационных технологий в образовании, который был основан на 29й сессии в ноябре 1997 г. и находится в Москве. ЮНЕСКО является одним из организаторов Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества. Одним из важных направлений деятельности ЮНЕСКО является международная программа «Информация для всех», основные цели которой – расширение массового доступа к информации, содействие образованию в сфере информации и информатики, продвижение международных стандартов в сфере информации, а также «продвижение сетевого взаимодействия в сфере информации и знаний на локальном, национальном, региональном и международном уровнях».[121]

 

Факт принятия на себя функций в информационной сфере организациями, которые изначально были созданы для решения других проблем, отражает, во-первых, постоянное расширение, а во-вторых, всеохватность информационной сферы, которая проникает в другие (во все) сферы общества. Поэтому соответствующие институты концентрируются в первую очередь на конкретном аспекте информационно-коммуникационных технологий в рамках их компетенции, предлагают свой взгляд на эти проблемы и свои способы их решения. Так, например, ЮНЕСКО уделяет наибольшее внимание информационным технологиям в образовании, созданию и развитию электронных библиотек, электронных копий памятников культуры, и т.п.

 

Особого внимания заслуживают такие программы ЮНЕСКО, как «Международная программа развития коммуникаций» МПРК (1980 г., задумывалась как составная часть усилий ООН, направленных на оказание помощи развивающимся странам), программа «Новая стратегия» (1995 г., 28 сессия, дополнение МПРК, предусматривающая развитие международного сотрудничества в области научной и технической информации, библиотечного и архивного дела), программа «Коммуникация, информация и информатика» (1997 г., 29 сессия, свободное распространение информации, доступ к новым информационно-коммуникационным технологиям, развитие образовательных и культурных СМИ).[122]

 

Другие подразделения ООН также занимаются решением соответствующих их специализации вопросов, связанных с управлением информационными процессами. Например, комиссия ООН по праву международной торговли активно занимается разработкой типовых юридических норм в области электронной коммерции. Такое распределение управленческих функций между различными организациями отражает влияние развития ИКТ на все сферы общества, о чем было не раз сказано в первой главе.

 

Новаторством в управлении информационными процессами через механизм ООН является формальное включение в управление наряду с государствами других участников, хотя традиционно ООН является межгосударственной организацией. Ярким примером является институционализация участия корпоративных участников в обсуждениях проблематики информационного общества на высшем уровне, а также деятельность экспертной группы UN ICT Taskforce, которая реально наделена полномочиями по выработке ключевых решений по глобальному управлению информационными процессами. Эти изменения отражают современные тенденции в развитии международных отношений, а также показывают, насколько значительна роль других (помимо государств) игроков в информационной сфере, насколько они влиятельны как игроки глобальной политической игры (в первую очередь, речь идет о корпоративных игроках).

Влияние негосударственных игроков в информационной сфере приводит к тому, что в управлении мировым информационным порядком всё чаще используются технологии межсекторного партнерства.

3.1.2. Технологии партнерства

 

Важной особенностью современного информационного порядка (здесь два логических ударения: и на слове «современного», и на слове «информационного») становятся новые формы управления, основанные на межсекторном партнерстве. По ряду причин механизмы партнерства наиболее эффективно и интенсивно развиваются в сфере управления информационными технологиями и процессами.

Эта особенность фиксируется в нормативных документах. Например, официальное определение понятия управления Интернет, выработанное рабочей группой UN ICT Taskforce – «разработка и применение правительствами, частным сектором и гражданским обществом, при выполнении ими своей соответствующей роли, общих принципов, норм, правил, процедур принятия решений и программ, регулирующих эволюцию и применение Интернета».

Последний на сегодняшний день документ, регулирующий глобальное управление информационной сферой, Тунисская программа для информационного общества (принята 18 ноября 2005 на втором этапе Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (World Summit on the Information Society (WSIS)), призывает государства к активному диалогу с частными организациями и заявляет о развитии институтов межсекторного партнерства.

 

Сотрудничество государства и частного коммерческого и некоммерческого сектора может выражаться в передаче части государственных полномочий этим организациям на контрактной основе (что свойственно для многих отраслей, но наиболее распространено именно в сфере управления ИКТ и их инфраструктурой, даже в государствах с менее развитым рынком).

 

Другой формой партнерства является сотрудничество по выработке программ и решений по управлению всей информационной отраслью, что по своей сути является чисто государственной функцией. В информационной сфере частный сектор не только формально, но реально допущен государствами к выработке решений. В данном случае партнерство закрепляется такими институциональными формами, как саммиты, форумы, конференции и т.п. (государства часто сами становятся инициаторами таких обсуждений).

 

Специфичным для информационной сферы является пример использования технологий партнерства в рамках ООН при выработке общеобязательных практически для всего мира решений. Речь идет об экспертном совете UN ICT Taskforce. В структуре UN ICT Taskforce была официально закреплена форма сотрудничества государств, бизнеса и общественных организаций, которые на равных участвуют в процессе выработки важнейших решений. Это значительное событие в современной истории, которое может быть оценено как начало изменения жесткой системы межгосударственных отношений, просуществовавшей в течение нескольких сотен лет. «Эти перемены могут быть сравнимы по значимости с переходом от абсолютной монархии к конституционной и с внедрением демократических форм правления в тех странах, которые переживали индустриальную революцию».[123]

 

Наиболее значительными постоянными институтами управления на основе межсекторного партнерства в информационной сфере выступают смешанные институты. Это организации, которые объединяют как государственные учреждения, так и представителей частного сектора и гражданского общества. В рамках этих организаций совместно вырабатываются решения, нормативы и стандарты, которые фактически приобретают статус законов.

 

3.1.3. Смешанные институты

 

Главной организацией в сфере управления Интернет является ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers[124]), которую некоторые иногда называют «Верховным судом Интернета», «Правительством Интернета». ICANN – это некоммерческая полугосударственная организация, которая по контракту с правительством США занимается координацией политики и техническими протоколами, связанными с доменными именами. ICANN изначально была полностью частная организация, в задачи которой входило решение спорных ситуаций вокруг домена.US и координация действий сетевого общества. Она финансировалась Пентагоном и осуществляла повседневный контроль за системой адресации и обмена данными между серверами. Постепенно круг ее функций расширялся, и в настоящее время (после смерти Джона Постела) ICANN занимается распределением доменных имен во всем Интернете и включает 3 комитета: доменных имен, IP-адресов и протоколов. ICANN сотрудничает с другими организациями и частными лицами, государствами и межправительственными организациями. В административный советвходят граждане Австралии, Бразилии, Болгарии, Канады, Китая, Франции, Германии, Ганы, Японии, Кении, Кореи, Мексики, Голландии, Португалии, Сенегала Испании, Англии и США.

Но фактически это «почти любительская организация по своему статусу, во главе которой стоят калифорнийские юристы и компьютерщики, которые вполне свободны в своих решениях, несмотря на давление, иногда оказываемое на них Пентагоном или Белым домом».[125]

На посту президента корпорации было всего пять человек: Джон Постел (1998), Эстер Дайсон (1998-2000), Винтон Серф (2000-2001), Стюарт Линн (2001-2003), Пол Твомей (с 2004 по наст.вр.).

Президент Стюарт Линн предпринимал попытки реформировать управление корпорации, а также выступал за сотрудничество с правительствами государств.[126] Сейчас, как и прежде, 5 из 19 членов Совета Директоров избираются на он-лайновом всемирном голосовании.

За время существования организации не раз вставали вопросы о легитимности ее деятельности и полномочий в управлении Интернетом. До недавнего времени вопрос о дальнейшей судьбе организации был неясен.

ICANN наделена властными полномочиями по контракту с правительством США. Министерство торговли США обладает правом продления соглашения сторон. Действие «Меморандума о взаимопонимании» всегда продлевалось, однако в 2003 году послание министерства выражало недовольство по поводу слишком медленного выполнения задач, установленных соглашением. С 2003 года официально расширено сотрудничество государственных органов других стран и ICANN. Особенно это касается заключения соглашений с регистраторами национальных доменных имен. Многие из них сопротивлялись стремлению ICANN установить свои полномочия над изначально сложившимися неформальными техническими сообществами. Группа CENTR[127] (Европа), которая объединяет более 30 операторов национальных доменных имен, назвала ICANN организацией, которой требуется обосновать свою легитимность и улучшить свои отношения с сообществом регистраторов. Министерство также обязало ICANN предоставлять ему ежеквартальные отчеты о прогрессе в выполнении поставленных задач и сообщило, что ожидает увидеть значительные улучшения за период, на который продлен контракт.[128]

В качестве критики представители мировой общественности обращали внимание на недостаточную репрезентативность причастных лиц, а также недостаток свободы действия для ведения общественных дискуссий.

Со временем ICANN предпринимает попытки преодолеть недостаток своей легитимности: яснее формулируются задачи, расширяется круг участников. Еще на первом этапе Всемирной встречи по вопросам информационного общества было принято решение о сотрудничестве ICANN с Международным союзом телекоммуникации ООН.

В последнее время ICANN все больше подвержена контролю со стороны государств. Из любительской она превратилась в подлинно международную организацию. В то же время обсуждается неравномерность влияния государств на деятельность организации. Хотя формально «Правительство Интернет» (ICANN) является частной корпорацией, фактически она подчиняется Правительству США. По мере развития Интернет многие государства начали претендовать на контроль за «своей» доменной зоной. Вызывало противоречия решение вопроса о том, кто именно будет распоряжаться регистрами новых адресов, основанных не на латинских алфавитах.

«Это – в высшей степени политически чувствительный вопрос, при решении которого будут так или иначе затронуты интересы, например, Китая. Ведь если китайские власти получат возможность контролировать то, как будут распределяться новые Интернет-адреса на китайском языке, это означает фактический переход в руки Пекина контроля над китайским сектором Интернет. Уже сейчас китайские представители ведут активную борьбу за контроль над интересующими их секторами Интернет. В мае этого года на встрече представителей министерств торговли США и КНР китайский министр информации Ву Зичуань потребовал, чтобы США вычеркнули из базы данных Интернет- адресов доменное расширение.tw, которое обозначает Тайвань. Это лишь один из примеров того, как большая политика вмешивается в теоретические, казалось бы, вопросы телекоммуникационной инфраструктуры».[129]

 

Сегодня окончательное решение относительно роли ICANN в управлении Интернет принято «на высшем уровне». Мы не сохранили интригу и сказали об этом, когда рассматривали историю институционального становления информационной сферы. Повторим, что ICANN будет по-прежнему обеспечивать техническое управление Интернет, но при этом будут пересмотрены некоторые подходы к управлению сетью. Во-первых, политика присвоения IP-адресов станет более сбалансированной на географической основе, а не по принципу статуса государств. Во-вторых, управление Интернет станет и уже становится более децентрализованным. Контроль за различными доменными зонами отдается аккредитованным при ICANN некоммерческим организациям, а сама организация скорее выполняет роль координатора. Кроме того, ICANN теснее сотрудничает с подразделениями ООН. Расширяется число участников организации, повышается подотчетность ее деятельности.

Механизм партнерства секторов в рамках ICANN реализуется, во-первых, в структуре управления организацией, административный совет которой формируется из представителей бизнеса, гражданского общества и научного сообщества из разных стран. Организация называет себя «частно-государственное партнерство».[130] Во-вторых, в рамках вспомогательных комитетов, например, Комитета At-Large, созданного в 2002 году, членом которого может бесплатно (без взносов) стать любой гражданин мира.[131] И, наконец, некоторые корпоративные члены ICANN наделяются управленческими функциями, причем не только в регионах и отдельных государствах, но и в глобальном масштабе. Например, членом ICANN является некоммерческая организация IANA - Internet Assigned Numbers Authority.[132] Это основная организация, занимающаяся вопросами координации выделения IP-адресов и номеров автономных систем. IANA работает при Институте информатики (Information Sciences Institute) Университета Южная Каролина.

Итак, ICANN – это частная корпорация, которая выполняет функции управления.

 

Еще одна организация, которая играет значительную роль в управлении Интернет - World Wide Web Consortium W3C [133] (дословный перевод: Консорциум Всемирной Паутины). Это международное объединение компаний, связанных с развитием Интернет. W3C был основан в 1994 году Тимом Бирнерсом-Ли (Tim Berners-Lee). Цель организации состоит в разработке открытых стандартов для развития всемирной сети (WWW), чтобы она развивалась в едином направлении, а не раскалывалась на конкурирующие фракции. W3C утвердил, в частности, стандарты на язык HTML и протокол обмена HTTP. W3C – это некоммерческая организация, финансирование которой осуществляется ее участниками - правительствами, производителями, исследовательскими лабораториями, профессиональными союзами, комитетами по стандартизации, университетами. Организация насчитывает около 400 членов со всего мира[134]. Это крупнейшие транснациональные корпорации и научно-исследовательские институты. Управление консорциумом осуществляется совместно Массачусетским технологическим институтом (США), Институтом национальных исследований по информатике и автоматике (Institut National de Recherche en Informatique et en Automatique INRIA) и Институтом Keio University Shanan Fujisawa Campus (Япония).

Основными задачами, выполняемыми консорциумом, являются:

· разработка стандартных интерфейсов и протоколов;

· согласование компьютерных технологий, используемых во всемирной сети;

· обеспечение надежности работы и безопасности данных;

· согласование требований к поставщикам;

· разработка опытных образцов продуктов;

· программирование и проверка функционального взаимодействия.

В настоящее время W3C включает четыре основных отделения: архитектура, технология и общество, интерфейс пользователя, инициатива по упрощению доступа к Web.

W3C заслужила авторитет в мире благодаря своему вкладу в развитие Сети. Хотя W3C издаёт спецификации, которые технически являются просто предложениями и рекомендациями, они, как правило, превращаются в стандарты де-факто.

 

Кроме ICANN и W3C, существует около 10 международных организаций, цель деятельности которых - управление, руководство и обслуживание Интернет.

Все управляющие организации связаны между собой формальными и неформальными отношениями. Так, почти все технологические спецификации разрабатываются и принимаются группой, в которую входят Internet Society (ISOC)[135] и несколько структур под покровительством ISOC: это Internet Architecture Board (IAB), Internet Engineering Steering Group (IESG), Internet Engineering Task Force (IETF), Internet Research Steering Group (IRSG), Internet Research Task Force (IRTF), а также RFC Editor. Хотя все они зависимы от ISOC, но они обладают вполне достаточной свободой для самостоятельных действий по выбору тех или иных технических спецификаций.

История Internet Society (ISOC) начинается в 1991 году. Интенсивное развитие Интернет в коммерческом секторе (и везде - благодаря коммерческому сектору) в начале 90-х вызвало необходимость создания формальной организации для обеспечения правового существования структур, которые занимались разработкой сетевых стандартов (IETF и др.). Была создана Internet Society (ISOC), зарегистрированная как некоммерческая компания в округе Колумбия (США). Своей основной задачей организация провозглашает содействие открытой разработке стандартов, протоколов, управления и технической инфраструктуре Интернета, а также правовое обеспечение деятельности групп разработчиков. ISOC включает более 150 корпоративных и более 1700 индивидуальных участников, а также является членом более 50 организаций. ISOC самостоятельно решает, кому предоставлять, а кому не предоставлять право участия. По регионам участники распределяются следующим образом:

Северная Америка: 30%

Западная Европа: 24%

Азия: 17%

Африка: 8%

Южная Америка: 6%

Россия и СНГ: 5%

Тихоокеанский регион: 4%

Центральная Америка: 0,3%

Если смотреть на отраслевой состав корпоративных участников, то лидируют производители (30%), Интернет-провайдеры (19%), исследовательские организации (16%) и образовательные учреждения (9%).

ISOC уделяет большое внимание вопросам развития Интернет и расширения доступа к нему в развивающихся странах. Территориальным управлением по вопросам в рамках компетенции ISOC занимаются местные организации-члены (это типичная схема). ISOC позиционирует себя как «демократичную» организацию с децентрализованным управлением и добровольным участием. Однако, несмотря на свою «демократичную» структуру, часто инициатива включения в ее структуру регионов исходит из центра, строится по заготовленному «демократичному» шаблону. Рассмотрим примеры:

ISOC.AM – организация Армении, представляющая «локальное Интернет-сообщество» (официальный сайт сделан только на английском языке, форум недоступен, кнопка «Присоединись к нам» («Join us») не работает, всего 56 индивидуальных участников, тем не менее, структура организации включает 5 «центров»: управление доменным именем, обучение, е-бизнес, телецентры и е-райдер; на сайте указано, что организация объединяет участников из ведущих компаний, университетов, библиотек, исследовательских организаций, крупных объединений Интернет-пользователей, государственных учреждений… но пока это желаемое, выдаваемое за действительное). [136] Очевидно, что ISOC.AM – это не демократическое сообщество, созданное по инициативе граждан, а созданный по западному шаблону институт, от рождения ставший членом ряда крупных международных организаций. ISOC.AM по своим функциям – это главная организация Армении, занимающаяся управлением Интернета, так как осуществляет руководство доменной зоны.AM.

Другой пример подобной организации - ISOC.MD – Интернет-сообщество Молдовы.[137] На сайте размещена эмблема международной организации ISOC и размещены ссылки ее сайт. Подробного описания функций и целей нет. Форум также не работает.

 

В рамках модели партнерства рассмотрим примеры на уровне регионального управления:

В Азиатско-Тихоокеанском регионе вопросами развития глобального информационного общества активно занимается Азиатско-Тихоокеанский экономический союз (АТЭС). Одним из основных направлений его рабочей группы в сфере ИКТ является управление электронной коммерцией. Также в рамках этого региона действует одна из лидирующих организаций в этой сфере - неправительственная организация RAITNET - Региональная арабская сеть информационных технологий. Ее членами являются университеты, исследовательские институты, государственные и частные компании более 20 стран данного региона. RAITNET поддерживает тесную связь со многими специализированными организациями ООН и представляет интересы арабских государств в глобальном дискурсе информационного общества.

 

Подводя итоги, заметим, что большинство глобальных институтов по управлению Интернетом родились в США и не торопятся становиться космополитами. Они по-прежнему контролируются правительством США и в их глобальной сетевой структуре все же есть вершина. А это означает возможность контроля над Интернет-коммуникациями во всем мире.

Предложение ICANN перевести свою штаб-квартиру в Женеву не вызвало восторга у американского правительства, эта инициатива была отвергнута без обсуждений. В то же время намечаются тенденции к расширению контроля за деятельностью этих организаций со стороны участников других государств, что вполне позволяет их формальный статус. В последние годы мировое общественное мнение вынуждает эти организации менять механизмы управления Интернет, и эти изменения происходят в двух направлениях: с одной стороны, все больше сторон, представляющих свои интересы, пытаются повлиять на решения этих организаций (это и правительства, и частный коммерческий и некоммерческий сектор, и научные институты); с другой стороны, сами организации стремятся повысить свой статус в мировом сообществе и стимулируют расширение членства. Но пока, при более пристальном взгляде на их разноцветную статистику, можно увидеть и такие примеры, когда число членов пополняется за счет почти виртуальных организаций, состоящих из веб-сайта, двух модераторов и 50 индивидуальных участников из 3х корпораций (пример с Арменией).

Тем не менее, модель межрегионального и межсекторного партнерства, которая в последнее время все чаще используется в управлении коммуникативными и информационными процессами, показывает свою эффективность. Институты глобального управления, основанные на партнерстве являются гораздо более демократичными, чем межгосударственные институты или государства. Это можно объяснить отчасти высокой чувствительностью некоммерческих негосударственных организаций к общественному мнению, шаткостью статуса, так как они не обладают ни суверенитетом государств, ни типичными исключительно для них ресурсами и инструментами управления (аппарат принуждения). Управление в рамках подобных организаций исключительно «политическое». Здесь реально, а не только номинально, представлены интересы всех стейкхолдеров. Такие организации более открыты и подконтрольны участникам. В этом смысле, «партнерство» - это более совершенный институт управления, чем государство, и развивается он прежде всего в информационной сфере.

В то же время использование этого механизма управления таит в себе угрозы чрезмерного влияния бизнеса и, в первую очередь, крупного, на принятие решений, угрозу незащищенности граждан и мелких корпоративных игроков от давления крупных и т.п.