Глава 3. Пути совершенствования бюджетного федерализма

В России ситуация в области бюджетного федерализма во многом уникальна.

Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых, это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых, ярко выраженная ориентация на западную модель бюджетного федерализма.

К главным особенностям политико-административного характера относятся:

· излишне раздробленная численность (89) субъектов Федерации;

· новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 из 89) существуют как национальные образования;

· шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: 49 областей, 1 автономная область, 21 республика, 12 автономных округов, 6 краев и 2 мегаполиса. При этом свыше половины субъектов РФ заключили отдельные договоры о разграничении полномочий с федеральным центром, а несколько субъектов РФ в собственных конституциях провозгласили статус, противоречащий Конституции РФ (речь идет о российских республиках – Саха (Якутия), Татарстане, Чечне, Бурятии и др.);

· шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;

· семь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный).

Новым для России явлением стало создание семи федеральных округов. Эти процессы отражают потребности завершения этапа стихийной децентрализации, упорядочения законодательной базы и выравнивания экономического потенциала российских регионов.

К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетного федерализма относятся:

1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);

2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам – численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.

Специфической проблемой развития бюджетного федерализма в России является беспрецедентная территориальная дифференциация природных, экономических, экологических условий.

Противоречивой проблемой статусного характера является конституционное закрепление негосударственного статуса муниципальных образований. Во многих странах мира действует одна бюджетная система – государственная, совокупность бюджетов государственных образований и составляет бюджетное устройство. В России же бюджетная система поделена на две части: бюджеты органов государственного управления и бюджеты органов местного самоуправления.[3]

3) ресурсная разбалансированность региональных и местных бюджетов.

Многоуровневость и сложноподчиненность муниципальных образований, сложившаяся в субъектах РФ, стали реальным тормозом современного этапа бюджетных реформ. Проблемы повышения качества работы местного уровня бюджетной системы ввиду ключевой роли в обеспечении населения общественными услугами занимают первую позицию в направлениях развития бюджетного федерализма. Тем не менее, формирование модели бюджетного федерализма в России уже прошло три этапа.

Первый этап охватывает 1991-1993 гг. Именно тогда была провозглашена идея бюджетного федерализма и сделаны первые шаги по формированию его модели. Так были обозначены три уровня бюджетной системы. Проведено закрепление налогов по уровням бюджетной системы. Произошло закрепление основных принципов федеративных отношений (самостоятельности, единства, гласности). Отменена монополия на внешнюю торговлю и валютные операции. В 1992 г. начался процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы. С 1994 г. наблюдается тенденция расширения сферы действия регулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Таким образом, в 1991-1994 гг. в стране произошла первичная децентрализация бюджетной системы и в правовом поле России получили распространение базовые понятия бюджетного федерализма.

Второй этап формирования модели бюджетного федерализма охватывает 1994-1998 гг. Дальнейшее становление системы межбюджетных отношений было направлено на формирование механизма выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ и создание нормативной базы для перехода от доминировавшего прежде индивидуального согласования объемов финансовой поддержки регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и более объективных критериев и расчетов. Был также реализован ряд важных мер по совершенствованию системы бюджетного регулирования. Образован в составе федерального бюджета Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) распределяются между субъектами РФ согласно специальным критериям и формулам. При этом расчет трансфертов из Фонда для каждого региона стал впервые проводится по унифицированной формуле, учитывающей налоговые потенциалы и финансовые потребности территорий.

Кроме того, были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов, в том числе по налогу на добавленную стоимость. В бюджеты субъектов федерации стало поступать 25% собранного на территории НДС в отличие от прежней ситуации, когда соответствующие пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. утверждены стабильные на ближайшие три года пропорции разделения федеральных налогов между центром и регионами.

Наконец, была создана нормативная база для введения региональными и местными властями собственных налогов, и субъектам Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты. С введением в 1997 г. закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» началась реорганизация местных финансов.

Сложившийся к этому времени механизм межбюджетных отношений во многом соответствовал общепризнанным канонам бюджетного федерализма. Начиная с 1994 г. для регулирования межбюджетных отношений стали использоваться хотя и не совсем совершенные, но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы. Начались процессы постепенной стабилизации межбюджетных пропорций, адаптации национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регулирования, сокращения объемов встречных финансовых потоков.

Конечно, за столь небольшой период преобразований в бюджетной сфере не удалось избежать и серьезных ошибок, к числу которых можно отнести следующие: чрезмерно большую сферу бюджетного регулирования; практику многоканального финансирования одних и тех же потребностей субъектов РФ; ограниченность сферы формализованного распределения различных форм финансовой помощи регионам; недостаточную прозрачность методики расчета трансфертов; текущий характер бюджетного выравнивания. Однако общая тенденция – соблюдение важнейших принципов бюджетного федерализма – оставалась неизменной.

1998 год в развитии системы межбюджетных отношений стал переломным. Первым шагом в отказе от демократизации федеративных начал государственного устройства РФ и переходе к политике жесткой централизации финансовых ресурсов явилось сокращение норматива отчислений в бюджеты субъектов РФ от ведущего налога – НДС – с 25 до 15%. Далее, с 2001 г. все поступления от НДС оказались сосредоточенными в федеральном бюджете. Одновременно с этим в его составе были образованны различные денежные фонды для распределения их средств между регионами. В настоящее время существует шесть таких фондов: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, Фонд регионального развития, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд реформирования региональных финансов и резервный Фонд Правительства РФ на оказание неотложной финансовой помощи субъектам Федерации.

Третий этап формирования модели бюджетного федерализма в России начался в августе 2001 г., когда была принята правительственная Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. Без того высокая степень концентрации средств в федеральном бюджете на стадии первичного распределения налогов по вертикали бюджетной системы заметно возросла. Регионы же, сохранив за собой основную массу расходных обязательств, потеряли значительную часть налоговых источников. В результате повысилась их зависимость от поступлений из федерального бюджета. Тем самым была существенно подорвана финансовая база региональных и местных бюджетов, и резко увеличился объем встречных финансовых потоков. Передача федеральным органам государственной власти полномочий по формированию и распределению доходной базы региональных и местных бюджетов с этого времени стала неотъемлемым элементом организации бюджетного процесса.

Процесс создания бюджетного федерализма в России еще не закончился. Предстоит решение ряда проблем:

1. полномочия всех уровней власти по расходам должны полностью соответствовать имеющимся у них полномочиям по доходам;

2. передача расходов с бюджетов верхнего уровня на бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами;

3. должны быть устранены встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз;

4. следует максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

С этой целью следует:

1. более четко разграничить бюджетные полномочия между различными уровнями власти;

2. фиксировать в федеральных и региональных законодательных актах согласованные пропорции в совместных налогах;

3. создать более эффективный механизм корректировки диспропорций в формировании территориальных бюджетов;

4. создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий.

 

Заключение

 

Бюджетный федерализм — это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Предпосылками бюджетного федерализма в Российской Федерации являются: федеративное устройство России; разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации.

Сущность бюджетного федерализма состоит в специфических финансовых отношениях федерального центра и субъектов РФ, а также отношениях субъектов Федерации и органов местного самоуправления, которые выражаются в распределении экономической власти между субъектами межбюджетных отношений с целью формирования и использования бюджетных средств для реализации соответствующих функций государственного управления (общественного самоуправления).

Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств. Выделяют следующие основные принципы бюджетного федерализма: законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления; обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций; обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы; наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов.

Особенностью бюджетного федерализма в Российской Федерации является то, что её бюджетная система практически находится на стадии формирования.

Межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу формирования и распределения бюджетных средств.

Основными принципами организации межбюджетных отношений в Российской Федерации являются: 1) принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации; 2) принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; 3) принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований; 4) принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; 5) принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

 

Список использованной литературы

1. Конституция РФ.

2. Бюджетный Кодекс РФ.

3. Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики / А. М. Бабашкина. – М.: Финансы и статистика, 2004. – С. 401-407.

4. Государственные и муниципальные финансы / под ред. И. Д. Мацкулянка. – М.: РАГС, 2003. – С. 322-357.

5. Грицюк Т. В. О некоторых концептуальных представлениях о бюджетном федерализме / Т. В. Грицюк // Финансы и кредит. - 2003. - № 15. - С. 25-29.

6. Зарубин А. В. К вопросу повышения эффективности межбюджетных отношений / А. В. Зарубин // Финансы. – 2006. - № 8. – С. 15-16.

7.  Игудин А. Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления / А. Г. Игудин // Финансы. – 2006. - №7. – С. 11-13.

8.  Карасева М. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма / М. Карасева  // Хозяйство  и  право.  -  2002.  -  № 7.  –  С. 69-73.

9.  Ковалева Т. М. Бюджет и бюджетная политика РФ / Т. М. Ковалева, С. В. Барулин. – М.: КНОРУС, 2005. – С. 188-206.

10.  Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. пособие / Г. М. Колпакова. – М.: Финансы и статистика, 2005. – С. 165.

11. Новикова Н. И. Понятие бюджетного федерализма в РФ (сравнительно-правовой аспект) / Н. И. Новикова // КонсультантПлюс; Финансовое право. – 2005. - № 8.

12.  Попов В. В. Реформа бюджетного федерализма в России: первые итоги / В. В. Попов // Мировая экономика и международные отношения. – 2003. - № 4. – С. 47-53.

13.  Придачук М. П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / М. П. Придачук // Финансы. - 2003. - № 1. - С. 24-25.

14.  Рассолова Т. Л. Развитие межбюджетных отношений в субъектах федерации в условиях бюджетной реформы / Т. Л. Рассолова // Финансы и кредит. – 2006. - № 19. – С.46-50.

15. Финансы: Учебник / под ред. А. Г. Грязновой, Е. В. Маркиной. –  М.: Финансы и статистика, 2005. – С. 327-328.

16.  Фролова Н. К. Финансовая стабилизация регионов – основа бюджетного федерализма / Н. К. Фролова // Финансы. – 2002. - № 9. – С. 22-24.

17.  Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий / С. Ходасевич // Экономист. – 2004. - № 4. – С. 29-34.

18.  Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу / В. Христенко // Вопросы экономики. – 2002. - № 2. – С. 4-18.

19.  Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма /    Ю. Швецов // Вопросы экономики. – 2005. - № 8. – С. 76-83.

 

 


[1] Государственные и муниципальные финансы / под ред. И. Д. Мацкулянка. – М.: РАГС, 2003. – С. 323.

[2] Колпакова Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учеб. пособие / Г. М. Колпакова. – М.: Финансы и статистика, 2005. – С. 165.

[3] Попов В. В. Реформа бюджетного федерализма в России: первые итоги / В. В. Попов // Мировая экономика и международные отношения. – 2003. - № 4. – С. 11.



Понравилась статья? Добавь ее в закладку (CTRL+D) и не забудь поделиться с друзьями:  



double arrow
Сейчас читают про: