Сущность и принципы бюджетного федерализма

Отношения между органами власти и бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных принципах. Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых – самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и т. д.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства и территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Сущность бюджетного федерализма, как концепции бюджетного устройства государства, заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами. Реализуется бюджетный федерализм через механизмы финансовых взаимосвязей, обеспечивающих существование бюджетной системы в условиях целостности и единства федеративного государства.

Главное в понимании проблем бюджетного федерализма состоит в том, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования. Во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам. Во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсам. В-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы методов оказания финансовой помощи, чтобы обеспечить на всей территории страны единый стандарт потребления государственных услуг.

Первое условие связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т. д.) путем децентрализации части государственных полномочий и распределения ответственности за их исполнение между тремя уровнями власти и управления.

Выполнение второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач на всей территории страны за счет государственных и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения общественными услугами. Распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемых ресурсов, как правило, меньше потенциально необходимых.

В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование.

Основные составляющие бюджетного федерализма базируются на ряде важных принципов:

· единство общегосударственных интересов и интересов населения как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

· сочетание централизма и децентрализации при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

· самостоятельность бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета;

· активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым:

· единству бюджетной системы;

· сбалансированности бюджетной системы;

· реальной самостоятельности бюджетов разного уровня.

 Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Современное состояние отношений бюджетного федерализма, их теоретико-методологическое обоснование требуют внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. Отсутствие законодательного закрепления ключевых методологических основ бюджетного устройства и бюджетного процесса на принципах бюджетного федерализма становится в определенной степени тормозом экономических реформ в целом.