Атмосферне повітря як об'єкт правового регулювання, охорони і використання

Атмосферне повітря є одним з основних життєво важливих елементів навколишнього природного середовища (ст. 1 Закону України від 16 жовтня 1992 р. «Про охорону атмосферного повітря»)'. Воно виконує численні функції, серед яких основни­ми визначаються: біологічна, виробнича, транспортна. Під атмо­сферним повітрям прийнято розуміти природний об'єкт, який складається з природної суміші газів і утворює зовнішню обо­лонку Землі. Без атмосферного повітря неможливе життя всіх живих організмів (на суші, у воді, у повітрі). На виробництві ат­мосферне повітря застосовується як сировина і як допоміжний матеріал (окислювач, охолоджувач). Сучасна хімічна, енергетич­на, металургійна, мікробіологічна промисловість неможлива без широкого застосування кисню, азоту та інших газів, що входять до складу атмосферного повітря. Атмосферне повітря слугує просторовим середовищем функціонування повітряного транс­порту.

Науково-технічний прогрес, -який торкнувся всіх сторін суспільного життя, значні темпи розвитку виробництва, ур­банізація населених пунктів, збільшення щільності населення знач­но розширили масштаби згубної діяльності людини на навколишнє природне середовище. Цей вплив має негативні наслідки, які відо­бражаються і на зменшенні кисню в атмосфері, і на погіршенні гідрологічного режиму планети та її клімату.

На сьогодні забруднення атмосфери розглядається не лише як локальний чи національно-регіональний процес, але й з урахуван­ням його впливу — в масштабі всіх континентів і планети в ціло­му. Зміна якісного складу повітря тягне за собою зміни в якісному складі повітряного простору (басейну) та ґрунтового покриву і на­впаки. Ці зміни негативно впливають на стан здоров'я людей, тва­рин, лісове, сільське, комунально-побутове господарства, транс­порт, зв'язок, промисловість. Тому зрозуміла турбота української держави про збереження сприятливого стану атмосферного повітря, його відновлення і поліпшення.

Україна здійснює комплекс науково обгрунтованих біологічних, технічних, економічних, санітарно-гігієнічних, соціальних та інших заходів, спрямованих на попередження і усунення забруднення ат­мосферного повітря. Особливе значення належить правовій охо­роні атмосферного повітря.

Правова охорона атмосферного повітря в Україні дістає вияв у нормативному регулюванні суспільних відносин у цій сфері з ме­тою збереження, поліпшення та відтворення стану атмосферного повітря, відвернення і зниження шкідливого хімічного, фізичного, біологічного та інших впливів на атмосферне повітря, забезпечен­ня раціонального використання атмосферного повітря для вироб­ничих потреб, а також зміцнення правопорядку і законності у цій галузі.

Правову основу охорони атмосферного повітря становлять за­кони України «Про охорону навколишнього природного середови­ща» та «Про охорону атмосферного повітря». Цими законами і прийнятими в їх розвиток нормативними актами регулюється бага­тогранна діяльність державних органів, підприємств, установ, ор­ганізацій, посадових осіб і громадян у галузі охорони і раціональ­ного використання повітряного басейну.

Предметом правового регулювання є суспільні відносини в га­лузі охорони і використання атмосферного повітря, що виникають між організаціями, громадянами та іншими особами. Сутність їх полягає в тому, що в процесі реалізації цих відносин повинно бу­ти забезпечено збереження в чистоті і поліпшення стану атмосфер­ного повітря, попередження і зниження шкідливого впливу на ат­мосферу, який може викликати несприятливі наслідки для навко­лишнього середовища.

Специфіка атмосферного повітря як природного об'єкта зумов­лює особливості його правової охорони'. По-перше, визначаючи атмосферне повітря як природний ресурс, атмосфероохоронне за­конодавство, на відміну від інших природних об'єктів, не встанов­лює права власності на нього, хоча Конституція України від 28 червня 1996 р. відносить атмосферне повітря до об'єкта права влас­ності Українського народу. Атмосферне повітря не може бути об'єктом права власності, оскільки в силу фізичного стану і спе­цифічних властивостей воно перебуває в постійному русі, пе­ремішуванні, які не піддаються контролю з боку людини і тому неможливо практично здійснювати повноваження володіння і розпо­рядження цим природним ресурсом. Отже, не існує і проблеми охорони права власності на цей природний об'єкт.

Водночас Україна як суверенна держава в межах свого повітря­ного простору користується всіма правами територіального верхо­венства, державного суверенітету, зокрема виключним правом на використання атмосфери. У зв'язку з цим важливо підкреслити, що правова охорона атмосферного повітря — це сукупність юри­дичних приписів, що забезпечують раціональне і сприятливе збе­реження в чистоті атмосферного простору. Йдеться про охорону власне атмосферного повітря. Використання ж повітряного про­стору в діяльності, наприклад, цивільної авіації, регулюється Повітряним кодексом України, використання космічного просто­ру і його охорона регулюється в основному нормами міжнародно­го права, хоча Україною прийнято відповідний Закон «Про космічну діяльність».

У літературі атмосферне повітря розглядається як міжнародний універсальний і розподільний природний ресурс. Універсальним він є тому, що значні його маси постійно перебувають над ділян­ками Землі, які не підпадають під юрисдикцію окремих держав, і утворюють, таким чином, універсальний природний ресурс. Інша частина повітря, навпаки, підпадає під юрисдикцію окремих дер­жав і може розглядатися як природний ресурс, що підлягає роз­поділу, використовується людиною і розміщується на території двох або кількох держав. Зважаючи на свою універсальність і єдність у глобальному масштабі, атмосферне повітря не належить до національних природних ресурсів, хоча і використовується всіма державами'.

По-друге, на відміну від інших природних ресурсів, атмосферне повітря як частина навколишнього середовища в кількісному вимірі не вираховується. Але тут нормативне закріплено державний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря.

Атмосферне повітря як природний ресурс об'єктивно містить раціональну суміш газів, що створює сприятливі умови для життєдіяльності людей, тварин, рослин тощо. Разом з тим на стан атмосферного повітря впливають два головних фактори: внесення в атмосферу забруднюючих речовин через різноманітні джерела і шкідливий фізичний вплив на нього. До останнього належить ви­промінювання, звукові коливання, шум тощо. Ці та інші фактори порушують оптимальний стан повітря, що негативно впливає на здоров'я людей, на стан і розвиток тварин і рослин. Ось чому За­кон України «Про охорону атмосферного повітря» передбачає дер­жавний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря і таким чи­ном законодавче закріплює принцип правового регулювання впли­ву людини на атмосферу. Сутність цього принципу зводиться, перш за все, до стандартизації і нормування в галузі охорони атмо­сферного повітря.

По-третє, нормативне встановлено дозвільну систему викидів забруднюючих речовин в атмосферу, що породжує відповідні пра­вові наслідки. Так, зокрема викиди забруднюючих речовин в атмо­сферу стаціонарними джерелами можуть здійснюватися тільки за дозволами, які видаються спеціально уповноваженими на те орга­нами.

По-четверте, особливість правової охорони атмосферного повітря полягає в тому, що законодавство зосереджує основну ува­гу на правовому регулюванні охоронних відносин. Хоча слід заува­жити, що в Законі «Про охорону атмосферного повітря», крім охо­ронних, є й регулятивні норми. До них належать такі приписи, які безпосередньо спрямовані на регулювання атмосфероохоронних суспільних відносин шляхом надання їх учасникам прав і покла­дання на них обов'язків.

Отже, атмосфероохоронні відносини складаються на основі охоронних норм, за допомогою яких здійснюються державно-при­мусові заходи впливу, включаючи і заходи юридичної відповідаль­ності. Охоронні відносини завжди є владними. Аналіз Закону Ук­раїни «Про охорону атмосферного повітря» дозволяє зробити вис­новок, що в ньому переважають саме охоронні норми. Це зумов­лює також використання переважно імперативних і заборонних норм, спрямованих на забезпечення сприятливого стану атмосфер­ного повітря. Саме цим і продиктована необхідність встановлення більш жорсткого правового режиму в галузі охорони атмосферного повітря, який би забезпечував збереження атмосферного повітря в чистоті.

Велика роль у сфері регулювання атмосфероохоронних відно­син належить підзаконним нормативним актам. Серед них особли­ве значення мають постанови Кабінету Міністрів України. Так, по­становами уряду України були затверджені: Положення про поря­док здійснення державного обліку в галузі охорони атмосферного повітря від 29 грудня 1993 р.', Положення про порядок встановлен­ня рівнів шкідливого впливу фізичних і біологічних факторів на ат­мосферне повітря від 31 грудня 1993 р.². Положення про порядок видачі дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 29 травня 1995 р.³ тощо.

Важливе значення в галузі охорони атмосферного повітря мають накази і інструкції центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, зокрема Інструкція про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві'; Порядок розгляду документів та умови видачі дозволів на викиди забрудню­ючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, який затверджено наказом Мінекобезпеки від 29 грудня 1995 р.²