Принципы местного самоуправления

 

Местное самоуправление по своему содержанию представляет собой деятельность по управлению общественными делами, которая, как и любая деятельность, основывается на определенных принципах.

Под принципом необходимо понимать основное положение, предпосылку, первооснову чего-либо.

Как отмечает Г.Н. Чеботарев, «исследуя природу управленческих принципов, необходимо иметь ввиду, что они объективны по своей природе и содержанию, так как отражают закономерности, объективно существующие и имеющие особое значение для организации и функционирования системы управления».

Также добавим, что общие принципы управления, как правило, находят отражение и закрепление в нормативно-правовых актах, т.е. они приобретают характер норм позитивного права.

Принципы местного самоуправления нашли отражение в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Нужно отметить, что особое значение в контексте рассмотрения принципов местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления: ее содержание посвящено перечислению принципов организации и осуществления местного самоуправления, которые в последующем могут быть включены в национальное законодательство государств, учредивших местное самоуправление. Государства, утвердившие Хартию, обязаны включить в свое национальное законодательство о местном самоуправлении не менее 20 принципов, содержащихся в этом международном правовом акте.

Принципы, закрепленные во всех указанных нормативных правовых актах, необходимо считать общими, так как они охватывают все стороны организации местного самоуправления в Российской Федерации, и они едины для всех субъектов РФ.

Общие принципы организации местного самоуправления – это основополагающие начала, обусловленные природой местного самоуправления, нашедшие закрепление в позитивном праве, лежащие в основе организации населения и его еятельности по формированию органов местного самоуправления, способствующие функционированию органов местного самоуправления, обеспечению взаимоотношений государства и местного самоуправления.

На сегодняшний день учеными – муниципалистами сформулировано довольно большое количество как общих, так и частных принципах местного самоуправления. Их формулировка и количество отличаются в зависимости от взглядов исследования и его подхода к теории местного самоуправления.

В тоже время некоторые принципы являются общепризнанными и не называют возражений даже у принципиальных противников. К таковым необходимо отнести:

· верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов РФ;

· самостоятельность местного самоуправления;

· невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;

· законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

· соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

· гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

· обязательность наличия выборных органов в системе органов местного самоуправления;

· ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами;

· неподчиненность одного муниципального образования другому;

· обеспечение государством минимальной наполняемости местных бюджетов;

· государственная поддержка местного самоуправления;

· взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования.

Рассмотрим подробно каждый из основных принципов.

1. Верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов РФ. Данный принцип означает, что местное самоуправление на всей территории Российской Федерации должно основываться прежде всего на нормах федерального законодательного законодательства. При этом федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие организацию местного самоуправления, должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам. 

Данный принцип относится к числу общедемократических принципов и имеет широкое распространение во многих областях общественного и государственного устройства. 

2. Самостоятельность местного самоуправления. Институт местного самоуправления призван обеспечить самостоятельность населения в решении вопросов местного значения. Активное участие населения в решении вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления находятся в рамках компетенции местного самоуправления, определенной федеральным законодательством.

Самостоятельное решение местным самоуправлением вопросов местного значения нельзя рассматривать как абсолютно автономную и неподконтрольную государству деятельность. Согласно российскому законодательству органы государственной власти вправе осуществлять контроль деятельности органов местного самоуправления. И если последние нарушают закон, органы государственной власти не только вправе, но и обязаны вмешаться.

Самостоятельность местного самоуправления в том смысле, в каком ее необходимо понимать, реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, через участие представителей населения муниципального образования в деятельности представительных органов местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления можно наблюдать в финансово-экономической сфере. Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет и собственность, которыми управляет самостоятельно, а органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством устанавливают местные налоги и сборы.

Важным условием и гарантией самостоятельности является запрет отмены правовых актов местного самоуправления без соответствующего решения суда.

Самостоятельность проявляется и в том, что муниципальное образование самостоятельно разрабатывает и принимает свой устав, может иметь свою символику, культурные и исторические традиции.

3. Невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но, как отмечалось ранее, это не означает их абсолютное обособление в системе общественного управления от органов государственной власти.

Обособление органов местного самоуправления можно рассматривать в организационном и правовым отношении. В организационном отношении это означает, что они формируются без участия и вмешательства органов государственной власти и, действуя на законных основаниях, обладают полной автономией в пределах своей компетенции. Что касается правового обособления, то необходимо отметить следующее: органы местного самоуправления являются юридическими лицами, могут вступать в гражданско-правовые отношения (например, иметь собственность и распоряжаться ею, приобретать от своего имени имущественные и неимущественные права, заключать договоры), быть истцом и ответчиком в суде, иметь расчетный счет в банке.

4. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления. Это означает, что организация местного самоуправления на всей территории РФ и любого ее субъекта на территории конкретного муниципального образования должна основываться на предписаниях соответствующих нормативно-правовых актов (федеральных, региональных, местных).

Указанный принцип обязательно должен соблюдаться не только органами местного самоуправления, но и органами государственной власти.

В отношении представительных органов местного самоуправления необходимо добавить, что их деятельность должна быть не просто законной, а легитимной, а это подразумевает, что они формируются и действуют на основании нормативно-правовых актов, причем они формируются населением и поддерживаются им в своей деятельности.

Данный принцип вытекает из более объемного общедемократического принципа законности и прямо связан с принципом верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов РФ.

5. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Это следует понимать в двух аспектах.

Во-первых, в своей деятельности органы местного самоуправления обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, т.е. каждого законно проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Граждане, проживающее в муниципальном образовании, имеют право обращаться устно и письменно, единолично или коллективно в органы местного самоуправления за защитой своих прав.

Во-вторых, права и свободы человека и гражданина должны соблюдаться и защищаться органами местного самоуправления на территории муниципального образования. Например, в тесном сотрудничестве с органами местного самоуправления работает милиция общественной безопасности. Кроме того, в муниципальных образованиях может создаваться за счет местных средств муниципальная милиция.

6. Гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления. Деятельность населения и органов местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления является открытой и гласной. Соблюдение этого принципа позволяет поставить деятельность органов местного самоуправления под контроль местного сообщества.

Что касается населения, то любая из перечисленных в Законе форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, территориальное общественное самоуправление, отзыв депутата и т.д.) подразумевает максимальную открытость.

В ФЗ № 131 2003 г. сказано, что к компетенции органов местного самоуправления относится учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления должны обеспечивать возможность получения гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности. Должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответы по существу на обращения граждан.

7. Обязательность наличия выборных органов в системе органов местного самоуправления. Указанный принцип является наиважнейшим и в значительной степени основополагающим. 

Способ и порядок формирования органов довольно полно характеризует характер местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 34 ФЗ № 131 2003 г. в системе органов местного самоуправления обязательно должны быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Именно представительный орган, формируемый населением муниципального образования на основе всеобщего и равного избирательного права, призван обеспечить муниципального образования. А если такого органа нет, то можно с уверенностью говорить об отсутствии местного самоуправления.

8. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами. Это является важнейшим условием нормального функционирования местного самоуправления, непременным признаком демократичности местного самоуправления. Так как населению муниципального образования принадлежит вся полнота власти на его территории, и оно формирует тем или иным образом органы местного самоуправления, то они должны нести ответственность за свою деятельность прежде всего перед населением.

В тоже время органы местного самоуправления и их должностные лица, действуя в интересах населения, взаимодействуют с органами государственной власти и обязаны соблюдать законодательство РФ. В случае нарушения закона органы местного самоуправления несут прямую ответственность перед государством.

Органы местного самоуправления своей деятельностью существенным образом влияют на жизнь отдельных граждан, предприятий, организаций и учреждений, находящихся на территории муниципального образования. Соответственно, если органы местного самоуправления и их должностные лица своими действиями (бездействием) или решениями нарушают права и законные интересы физических и юридических лиц, то они должны понести ответственность.

Важное место в системе юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц играет суд.

9. Неподчиненность одного муниципального образования другому. Данный принцип частично характеризует административную и территориальную обособленность муниципальных образований друг от друга.

Муниципальные образования согласно российскому законодательству самостоятельны в пределах своей компетенции не только от государства, но и от других муниципальных образований. Так, нормативно-правовые акты одного муниципального образования не имеют юридической силы на территории другого муниципального образования.

Нужно сказать, что в современных условиях организации и осуществления местного самоуправления в РФ этот принцип необходимо несколько корректировать, поскольку такое муниципальное образование, как муниципальный район, предполагает наличие одной территории двух уровней местной власти – поселения (первый уровень) и район (второй уровень). Соответственно органы местного самоуправления поселений находятся в определенном подчинении органов местного самоуправления муниципального района.

10. Обеспечение государством минимальной наполняемости местных бюджетов. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления является одним из важнейших условий нормального функционирования этого демократического института. Ни в одной стране мира муниципальные образования в большинстве случаев не могут самостоятельно наполнить свои бюджеты не только полностью, но и в необходимой для обеспечения жизнедеятельности и развития поселения степени. По этой причине государство обязуется в определенный (необходимой) части обеспечить местные бюджеты за счет средств государственного бюджета. В этом, в частности, выражается государственная поддержка местного самоуправления.

Наполняемость местных бюджетов имеет очень важное значение. Дело в том, что для исполнения органами местного самоуправления возложенных на них полномочий им необходимы финансовые средства. Практикой местного самоуправления в этой связи сформулировано следующее правило: материально-технические ресурсы местного самоуправления должны соответствовать его полномочиям.

11. Государственная поддержка местного самоуправления. Без этого немыслимы ни функционирование, ни развитие местного самоуправления.

Местное самоуправление должно быть гарантировано прежде всего законодательно. Как отмечалось ранее, в РФ гарантируется судебная защита, право на муниципальную собственность и финансы и т.д. Государство гарантирует местному самоуправлению компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате исполнения решений, принятых органами государственной власти. Более того, в РФ существует запрет на ограничение права на местное самоуправление.

Поддержка местного самоуправления выражается в правовом обеспечении, создании нормативно-правовой базы местного самоуправления, защите местного самоуправления, финансовом обеспечении местного самоуправления, дотировании отдельных муниципальных образований. В частности, на федеральном и региональном уровнях могут приниматься программы развития и поддержки местного самоуправления.

Итак, можно выделить следующие виды государственной поддержки местного самоуправления: правовая, финансовая, кадровая, организационная.

12. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования. Основной целью деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц должно быть обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, а также повышение уровня жизни его населения. Достижение этих целей невозможно без взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Формы взаимодействия могут быть различными. Среди них можно выделить обязанность рассмотрения органами государственной власти обращений, направленных в их адрес органами местного самоуправлении и их должностными лицами. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления взаимодействуют в области правотворчества, обмена значимой информацией, планирования, осуществления совместной деятельности и т.д.

Принцы местного самоуправления, как перечисленные мной выше, так и некоторые другие, способны характеризовать организацию и функционирование института местного самоуправления в РФ только в комплексе. Понимание каждого из рассуждения о модели местного самоуправления и практике ее реализации в России.