Понятие, толкование и правовое закрепление

ПРИНЦИПОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

Современная наука конституционного права понимает под принципами избирательного права основополагающие принципы построения избирательной системы (принципы выборов) или так называемые "принципы субъективного избирательного права" (что не совсем корректно), имея в виду принципы реализации избирательного права гражданами, т. е. всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании.

Общая теория права рассматривает правовые принципы как основополагающие для права идеи, которые в условиях активной законодательной деятельности публичной власти находят свое выражение в нормах законодательства. В процессе формирования этих идей и их воплощения в правопорядке проявляется диалектика переходов объективного и субъективного.

В литературе советского периода особо отмечалось, что принципы - это объективно обусловленные начала. Тем самым отрицалось понимание принципов как воплощения определенных социокультурных и эйдетических правовых ценностей (сущностных ценностей самого права), вносящих в содержание принципов субъективный аспект, выражающийся в правовой идеологии и правовой политике государства.

Содержание ценностных понятий, таких как свобода, равенство, справедливость исторически меняется. Раз принципы "аккумулируют" в себе некие ценностные начала, то меняется и их содержание. Поэтому есть смысл говорить о трансформации понимания принципов как общеправовой категории в зависимости от изменений, происшедших в том или ином обществе, и в зависимости от изменения типа правопонимания в нем, а также трансформации их толкования.

Становление "четырехзвенной формулы" в России началось с Положения выборах 1905 г. В ст. 40 и ст.51 Положения предусматривалась тайная подача голосов, что собственно было характерной чертой для российского законодательства второй половины XIX века. Новый закон о выборах 1907 г. помимо принципа тайной подачи голосов посредством голосования шарами или

записками ввел в качестве исключения из общего правила только для пяти крупнейших городов норму о прямых выборах (глава V, отделение V, ст. 133-141 Положения).

Толкование избирательных законов в то время осуществляли Правительствующий Сенат (в 1917 г. он толковал Положение о выборах в Учредительное собрание) посредством указов, а также министерство внутренних дел посредством своих инструкций, что вполне согласовалось с самодержавностью общественного сознания и пониманием "законности" как управлением страной посредством "циркуляров чиновников".

В советское время проблема толкования снималась инструкциями, — принимаемыми избирательными комиссиями и исполнительно-распорядительными органами власти, что соответствовало этатистскому правопониманию и принципу советской законности. Следует отметить, что по Конституции 1924 г. в условиях становления советской системы права порядок проведения выборов регулировался также и обычаями.

Демократические реформы конца 80-х - 90-х годов изменили правопонимание и существенно расширили круг источников права путем включения в их число норм и принципов международного права. Появился ряд новых правоприменительных органов - Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, решения которых ввиду их свойства преюстициарности обязательны для всех не только в резолютивной части, но и мотивировочной.

Принципы избирательного права - наиболее обще сформулированные идеи, которые ввиду их абстрактности и наличия субъективного "элемента" нуждаются в интерпретации, толковании, поскольку любой правовой принцип нуждается в определенном "шаблоне" для его успешной реализации.

Таким "шаблоном" в рамках существующей системы права, помимо интерпретации федеральным избирательным законодательством, является толкование принципов реализации субъективного права гражданами Конституционным   судом   РФ   и   Европейским   судом  по   правам  человека (а до

недавнего времени и Комиссии по правам человека, функционировавшей при нем) в Страсбурге.

Если вопрос о юридической силе решений Конституционного суда РФ неоднозначен, то вопрос о юридической силе актов Европейского суда по правам человека не вызывает сомнений. Россия, ратифицируя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а также ряд протоколов к ней законом от 30 марта 1998 г, № 54-ФЗ, подтвердила, что Россия "в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации"[4].

Значение конституционного оформления принципов избирательного права трудно переоценить. Еще Ф. Лассаль подчеркивал, что конституция должна являться основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами конституции как основного закона. Более того, принципы, на которых основывается конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства. В этой связи нельзя не отметить, что поскольку выборы и опосредующее их проведение избирательное право составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимость закрепления принципов организации выборов и участия в них граждан особенно остро ощущается именно на конституционном уровне.

Отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, игнорирование принципов избирательного права не способствовали определению четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой, как справедливо отмечается в литературе, являлось воссоздание на новых принципах всего избирательного законодательства в Российской Федерации.

Сложность заключалась в том, что воссоздание избирательного законодательства необходимо было начинать при фактически полном формально-юридическом отсутствии новых принципов российского избирательного права не только на конституционном уровне, но и на уровне обычного законодательства. В таких условиях приходилось в лучшем случае параллельным курсом вести правовую регламентацию и принципиальных, и детальных вопросов организации и проведения различных избирательных кампаний, опираясь на прежний опыт советского законодательства и заимствуя практику правового регулирования выборов в зарубежных странах с устоявшимися демократическими традициями. Как следствие, разработке концепции и правовой регламентации принципов российского избирательного права не могло быть уделено должного внимания, поскольку объективно на первый план при проведении обусловленных новой Конституцией РФ и последовавших за ее принятием федеральных, региональных и муниципальных выборов выступала регламентация повседневной деятельности избирательных комиссий, прав и обязанностей избирателей, кандидатов, доверенных лиц и других участников избирательного процесса.[5]

Анализ практики применения избирательного законодательства на различного уровня выборах свидетельствует, что многие принципиальные вопросы еще не нашли в нем своего полного отражения. Нередко это приводит к тому, что отдельные институты российского избирательного права остаются либо полностью не востребованными, либо их реализация существенно затрудняется из-за имеющихся пробелов правового регулирования принципиального характера. Не случайно в связи с этим в новом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 12 июня 2002 г., гораздо большее внимание, по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», уделено именно принципиальным вопросам правовой регламентации выборов.

Тем не менее и в нем отсутствует комплексный подход к регулированию принципов российского избирательного права, а регламентация принципов организации и проведения выборов ограничивается преимущественно констатацией того, что граждане России добровольно участвуют в выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.

Несомненно, что определение исходных правил участия граждан в выборах имеет фундаментальное значение для всего российского избирательного права, включая и его принципы. Обусловлено это тем, что избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права. Соответственно и основополагающий федеральный законодательный акт о выборах посвящен регулированию основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации, вследствие чего принципы избирательного права в их нынешнем формально-правовом выражении вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах и гарантий их избирательных прав. Поскольку задача обеспечения избирательных прав граждан является генеральной линией в развитии избирательного законодательства на современном этапе, то приоритетное внимание к ним и в определении системы принципов российского избирательного права не вызывает серьезных возражений, но только в том случае, если речь идет именно о приоритетном, а не исключительном внимании.

Не следует забывать и о том, что реформа российского избирательного права призвана не только обеспечить и гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции РФ волеизъявления граждан при формировании представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и способствовать построению единой и согласованной, внутренне сбалансированной и непротиворечивой избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти. Поэтому вопрос о

принципах избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации. Совершенно очевидно, что под «принципами российского избирательного права как объективного правового феномена следует понимать основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих императивное, внутренне сбалансированное и нефальсифицированное проведение различных видов выборов в Российской Федерации».[6]

Нынешнее состояние федерального и регионального избирательного законодательства, к сожалению, не может похвастаться идеальным концептуальным отражением и совершенной юридической техникой воспроизводства принципов избирательного права России. Вместе с тем анализ становления и развития современного избирательного законодательства, исследование практики его применения, а также учет перспектив поступательного развития данной отрасли российского законодательства, отраженных в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», позволяют сделать вывод, что в основу организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов положены следующие отправные начала, отражающие главные принципы российского избирательного права на современном этапе.