Проблеми реформування структури управління сучасним містом

Адміністративна реформа, що вже переросла рамки обговорення її концептуальних засад, зорієнтована переважно на органи державної виконавчої влади. Водночас проблема створення сучасної та дієвої моделі управління містами має не менш, а може й більш важливий характер. Адже органи місцевого самоврядування влади в частині делегованих повноважень не тільки включені до системи державної виконавчої вла­ди, але й найближче стоять до інтересів населення, на більш повну реалізацію яких, у кінцевому підсумку, й спрямована адміністративна реформа.

У відомій Концепції адміністративної реформи, створеної під керівництвом  Л.М. Кравчука, означені лише деякі концептуальні заса­ди розбудови на місцевому рівні демократичної, гнучкої та ефективної організації управління. Найбільш принциповими з них є:

- утвердження територіальних громад, як первинних суб'єктів місцевого самоврядування;

- належне політико-правове, фінансово-економічне та орга­нізаційне забезпечення здійснення функцій і повноважень у системі місцевого самоврядування;

- розмежування самоврядних повноважень між органами місце­вого самоврядування різного територіального рівня;

- законодавче закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування.

Проте автори концепції обмежилися лише констатацією принци­пових положень. Згідно з Конституцією України, Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування не вхо­дять до органів державної влади, а питання утворення виконавчих органів ради є компетенцією місцевого самоврядування. Нове законодавство України ставить питання саме про виконавчі органи місцевих рад, до яких за змістом належить не лише виконком. Не маючи права на визна­чення загальної моделі самоврядування, територіальні громади через місцеві ради, таким чином, набули можливість створювати будь-які вико­навчі органи в межах власної компетенції, проводити адміністративні реформи "місцевого значення".

Як показує аналіз, діюча у більшості міст модель управління не відповідає цілому ряду принципів управління складними соціально-те­риторіальними спільнотами, якими є будь яке місто. Як правило, у містах не реалізовані принципи цільової орієнтації міста, відсутні про­грами розвитку (що не зводяться до передвиборчих програм міських голів або депутатів). Невизначеність у виборі пріоритетів створює ве­ликі труднощі у побудові оптимальної структури міського управління. Виявом нереалізованості принципу цілісності функції є розірваність функцій з різних блоків, що підпорядковані міським головам та їх зас­тупникам. Подібна ситуація склалася і з принципами горизонтального та вертикального розподілу функцій, функціонального обмеження діяль­ності, діапазону контролю та норми підпорядкування, чіткості ліній влади, сполучення обов'язків, повноважень та відповідальності, взає-мопов'язаністю організаційних структур та механізмів правовою базою, ресурсами тощо. Фактично структура управління українськими міста­ми за рівнем менеджменту завмерла на рівні 40-50-х рр.

На ситуацію, що склалася в системі управління українськими містами, накладає також свій відбиток той факт, що значна кількість об'єктів, котрі забезпечують цілісність, розвиток та життєдіяльність міста,не є власністю міських громад або її виконавчих органів. У містах значну роль у вирішенні власних проблем відіграють обл- і райдержадміністрації, їх відділи і управління. Через це дво- трирівнева (органи самооргані­зації населення, районні адміністрації, міськвиконком) система органів управління містами виявляється доповненою ще одним - районним чи обласним рівнем управління. Єдиний об'єкт управління - містообслуговуючий комплекс виявляється у цьому випадку розчленованим на дві частини з підпорядкуванням різноманітним органам управління: вплив на одну частину містообслуговуючої підсистеми здійснюється міськви­конкомами, на іншу - рай- і облдержадміністрациями. Крім того, цілий ряд об'єктів обслуговування міста знаходяться в недержавній власності.

Таким чином, аналіз організаційної структури виконавчих органів місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про неповну відповідність управляючої системи міста (структурних підрозділів міськвиконкомів) системі, що управляється (міській общині, міському господарству, стосунками, що складаються в них). Ця невідповідність виявилася, по-перше, у відставанні управляючої системи від системи, яка управляється, що призводить до домінування стихійних засад, заста­рілих організаційних форм; по-друге, до забігання в цілому ряді ви­падків управляючої системи в своєму розвитку уперед, не рахуючись з закономірністю процесів, які управляються, що призводить до непри­родних і спотворених форм деяких структурних підрозділів.

Окреслене вище викликає необхідність здійснення організацій­ного проектування [7], модернізації структури управління містом відпо­відно до ринкового середовища, в яке органи місцевого самоврядуван­ня залучені більше, ніж органи державної влади. Основним вектором подібної модернізації повинен стати перехід на так звану функціональ­но-програмну модель побудови органів управління містом (матричну).

Заходи щодо реалізації даної моделі необхідно об'єднати у єди­ний організаційний блок у вигляді департаментів структурних підрозділів міськвиконкомів, що функціонально, змістовно, технологічно тісно зв'язані між собою за видом діяльності. Цьому органу треба надати статус юридичної особи, ліквідававши його у структурних підрозділах зі збереженням статусу юридичної особи за комунальними підприємства­ми, що опікуються керівником департаменту. Для здійснення покладе­них на департаменти функцій треба також забезпечити їх необхідними матеріальними ресурсами (шляхом передачі в оперативне управління комунального майна) і фінансами (в межах зафіксованого у міському бюджеті кошторису), правом утворювати позабюджетні фонди. Дирек­тор департаменту, заступник директора департаменту призначаються міським головою; директор департаменту входить за посадою до міськ­виконкому і є заступником міського голови. Структура департаменту, функціональна схема управління ним, штатна чисельність визначається департаментом самостійно в межах встановленого кошторису витрат, ефективного виконання покладених на нього функцій і затверджується міськвиконкомом.

Основна перевага функціональної департаменталізації полягає в тому, що вона дає простір для безперервного удосконалення спеціалі­зованого знання і вміння кожного департаменту. Функціональна струк­тура дозволяє вирішувати складні проблеми об'єднання висококваліфі­кованих фахівців і експертів, створює всі умови для ефективних комуні­кацій, обміну знаннями і швидкого вирішення проблем, що виникають. Уявляється, що дане нововведення підвищить відповідальність служ­бових осіб у межах департаменту і керівника департаменту перед міським головою, чіткий розподіл прав і обов'язків. У структурі міськвикон­комів, як показує досвід реформування (міста Львів, Миколаїв, Одеса), як правило, створюються департаменти за такими напрямками: еконо­мічної політики і ресурсів; соціально-гуманітарної політики; житлово-комунального господарства; містобудівної політики і землекористування; організаційно-правового і інформаційно-аналітичного забезпечення місцевого самоврядування.

Деякі структурні підрозділи міськвиконкомів можуть і не вхо­дити до складу департаментів у зв'язку зі специфічністю або важливістю покладених на них функцій. Такі підрозділи можуть підпорядковувати­ся міському голові безпосередньо.

Необхідно визнати, що деякими вадами подібної функціональ­ної структури, пов'язаної з введенням департаментів, є більш складне забезпечення координації різноманітних видів функціональної діяль­ності, забезпечення нововведення в межах міста. Міжфункціональні комунікації при цьому перетворюються у серйозну проблему. Це, в свою чергу, призводить до того, що департаменти виявляють більшу зацікав­леність у реалізації власних цілей та завдань, ніж загальної мети всіх виконавчих органів. Однак означений недолік багато в чому нівелюється наявністю колегіального органу - міськвиконкому, що є організаційним механізмом координації за межами підрозділу. Крім того, функції за­гальної координації забезпечує міський голова, якому підпорядковані директори департаментів - його заступники.

Для забезпечення інноваційних процесів у системі управління міським господарством може бути рекомендовано використання дея­ких тимчасових структур, що накладаються на традиційну ієрархічну піраміду. Це може бути, наприклад, команда проекту, тимчасовий твор­чий колектив, що створюється для вирішення конкретного завдання. Сенс її в тому, щоб зібрати в одну групу найбільш кваліфікованих співробітників виконавчих органів міста для здійснення проекту або програми у встановлений термін, із заданим рівнем якості і в межах встановленого кошторису витрат. Коли проект завершений, команда розпускається, її члени переходять до нового проекту або повертаються до постійного місця роботи.

Основна перевага команди проекту полягає в тому, що вона кон­центрує усі зусилля на розв'язанні тільки одного завдання. Тоді як керівник департаменту повинен "розриватися" між декількома проектами водночас, керівник проекту концентрується винятково на ньому. Підконтрольність команди проекту забезпечується підпорядкуванням її керівника міському голові.

Побудова структури міськвиконкомуна основі департаментів тапроектів призводить до матричної системи управління.

 

 

 

"Перевага матричної структури полягає в тому, що вона перебо­рює слабку реакцію на конкретні завдання, що характерно для функ­ціональної організації, концентруючи знання й уміння фахівців у межах проектних і профамних груп. З іншого боку, вона переборює недоліки довгострокової спеціалізації і обмеженої компетенції, що властиво про­ектній організації, зберігаючи тісний зв'язок фахівців з їхнім функціо­нальним підрозділом" [8]. У ході реалізації матричної структури хоча й збільшується кількість структурних одиниць міськвиконкому, але змен­шується їхній розмір за рахунок збільшення числа комунікаційних зв'язків. Таким чином, штатна чисельність міськвиконкому не збіль­шується порівняно з іншими моделями побудови структури управління містом, хоча підвищується ефективність міського управління.

Одним із найбільш дискусійних питань є проблема управління міс­тами з районним поділом. Тому правовий статус міських районів може бути визначений як частина міської території, складовий елемент міської громади, хоча їх утворення й ліквідація - прерогатива органів держав­ної влади. Однак органи міського самоврядування можуть самостій­но визначати правовий статус районних адміністрацій, який повинен визначатися формулою - "виконавчий орган міської ради, створений для здійснення поточних (оперативних) функцій управління комуналь­ним майном і забезпечення щоденних потреб населення, яке проживає у міському районі". Подібний статус районних адміністрацій пояснюється основним принципом управління, згідно з яким суб'єкт управління повинен відповідати своєму об'єкту, який визначає стан суб'єкта. Та­ким чином, цілісній міській громаді повинна відповідати цілісна систе­ма її управління. Районні адміністрації в структурі виконавчих органів міської ради забезпечують подібну цілісність.

Принцип цілісності зовсім не виключає принципу децентраліза­ції. Районам повинен бути переданий максимальний обсяг повнова­жень у забезпеченні безпосередньої життєдіяльності мешканців району. Одночасно за загальноміським рівнем управління повинні залишитися питання, що вимагають міжрайонних взаємодій. Цілісність подібної системи забезпечується входженням голів міських районів до виконко­му з призначенням їх на посаду міським головою. Райони повинні фінансуватися згідно з кошторисом витрат, що затверджується міською радою як складова бюджету міста. Для стимулювання ініціативи міських районів їм необхідно дати також право на створення позабюджетних цільових фондів.

Ліквідація районних у місті рад, що відбулася в низці українсь­ких міст (Львів, Одеса тощо), зафіксувавши безперечний факт відсут­ності на районному рівні територіальних громад, одночасно призвела до зменшення, а то й до ліквідації представництва інтересів реальних соціально-просторових утворень, що склалися природно в місті (на­приклад, історичні райони Одеси: Молдаванка, Пересип, Фонтан, Аркадія, Бугаївка, Чубаївка, Воронцовка, Ближні і Дальні Млини, Нова і Стара Слобідка, Лузанівка тощо). Водночас інститут самоорганізації населення в межах подібних одиниць є значним і ледве не головним елементом підвищення ефективності управління міським господарством, передусім, житловим фондом, дворищами, внутрішньоквартальними проїздами, іншими проблемами благоустрою. Відповідно до Закону Украї­ни "Про місцеве самоврядування" реєстрація органів самоорганізації населення належить до компетенції міських Рад.

Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування" міська громада в особі міської ради може прийняти статут міста. Існу­вання такого документа засвідчить очевидний факт, що держава не ство­рює міську громаду, а лише її визначає, наділяючи повноваженнями щодо реалізації її невід'ємних прав. Політико-правовий сенс даного документа полягає в тому, що міське самоврядування не є інститутом держави, а складає один з елементів громадянського суспільства. Як й інші інститути цивільного права (господарські структури, громадські об'єднання) міське самоврядування повинно мати свій конституючий документ, де були 6 зафіксовані основні права і обов'язки його членів, органи управління ним [З]. Нарешті, статут також повинен зафіксувати ефективну і зрозумілу мешканцям міста загальну схему управління містом.

ВИСНОВКИ

 

Виходячи з сьогодення ми бачимо, що Україна, як держава, має поступове зростання в політичному та економічному житті. Однак це зростання відбувається за рахунок того, що народ дедалі стає біднішим. Тому цей рост не має ніякого впливу на життя простих людей. Щоб покращити становище в країні необхідно більш бистрими темпами впроваджувати економічні, політичні, соціальні, правові реформи. Запорукою реального впровадження цих реформ має стати абсолютна прозрачність, незаангажованість цих реформ, можливість усього народу, та кожного громадянина в окремості мати публічну думку та голос, щодо реформ в Україні.

Нажаль цього на сьогодні ми не маємо, та й в найближчому майбутньому я вважаю не слід чекати. Хоча усе в нашому житті залежить від нас самих. Для прискорення реформ нербхідно запровадити політичну освіту населення, яка змогла б дати пояснення кожному громадянину що робиться в країні і навіщо, кожен зрозумів би свої права та обов”язки, яку силу має кожен в окремості, та яку силу має об”єднання.

Як бачимо, багато що залежить від нас самих, тому і муніципальна реформа в Україні має на меті вдосконалення місцевого самоврядування шляхом розширення повноважень і компетенцій органів місцевого самоврядування на підвалинах громадської ініциативи.