Принципы казначейского исполнения бюджета в Российской Федерации

Бюджетным кодексом Российской Федерации определяются прин­ципы исполнения бюджета в современных условиях.

1. Финансирование осуществляется с единого счета бюджета (все средства бюджетополучателей находятся на едином счете) - принцип единства кассы.

2. Учет финансирования ведется в разрезе лицевых счетов, открытых распорядителями и получателями бюджетных средств.

3. Планирование и исполнение бюджета ведется в разрезе де­тальной бюджетной классификации Российской Федерации - принцип прозрачности бюджета.

4. Принятие бюджетными учреждениями денежных обяза­тельств по осуществлению расходов и платежей возможно лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

5. Осуществление регистрации договоров, проведение конкур­сов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджет­ных учреждений.

Внедрение перечисленных принципов значительно увеличи­вает объем информации, которую нужно обрабатывать и конт­ролировать. Обработать такие потоки информации можно толь­ко на основе внедрения современных автоматизированных ин­формационных систем и технологий.

Бюджетополучатель- распорядитель бюджетных ассигнова­ний, непосредственно осуществляющий расчеты за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги.

1. Принцип единства кассы. При банковской системе испол­нения бюджета бюджетные средства распределялись по сети сче­тов бюджетополучателей. Принцип единства кассы предполага­ет слияние расчетных счетов бюджетополучателей в единый счет бюджета, с которого осуществляется расчет с поставщиками то­варов и услуг.

Однако следует уточнить, что единство кассы не предполага­ет единственность расчетного счета для казначейского органа. Казначейский орган может иметь несколько счетов для хранения различных типов бюджетных средств (например, валютные сче­та). Единство кассы состоит в едином расчетном счете хранения данного типа бюджетных средств, с которого перечисляются сред­ства поставщикам товаров, работ или услуг.

Благодаря этому принципу достигаются следующие положи­тельные изменения.

Во-первых, появляется возможность предварительного и те­кущего контроля целевого расходования средств. Банковский ме­ханизм исполнения бюджета предполагал двухэтапную схему фи­нансирования, при которой средства сначала зачислялись на рас­четные счета распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений и лишь потом со счетов бюджетополучателей посту­пали поставщикам товаров, работ и услуг. Данная схема лишала финансовый орган возможности предварительно контролировать  направление использования средств. Возможен лишь последую­щий контроль, который фиксирует нарушения бюджетно-финан­сового законодательства, но не может его предотвратить.

Отсутствие расчетных счетов у бюджетополучателей делает возможным предварительный и текущий контроль.

Предварительный контроль - это контроль над составлением сметы доходов и расходов бюджетного учреждения. Текущий контроль расходов осуществляется через процедуру подтвержде­ния платежных обязательств. Бюджетные средства можно расхо­довать только после проверки соответствия платежных и иных документов (договоров, счетов-фактур) требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденным сметам и лими­там бюджетных обязательств. В данном случае финансирование выполняется по схеме: разрешение на совершение платежа (наличие разрешительной подписи), совершение платежа.

Во-вторых, минимизируется прохождение средств по расчет­ам счетам из-за отсутствия операций движения средств меж­ду расчетными счетами бюджетных учреждений и органа казна­чейства.

В-третьих, появляется возможность перераспределения средств. Средства находятся на счете бюджета в распоряжении органа, исполняющего бюджет. Это позволяет учитывать остатки на рас­четных счетах при планировании и текущем финансировании, перераспределять и использовать их для финансирования те­кущих расходов. Следует отметить, что при перераспределе­нии средств возникают определенные сложности. Средства, зачисленные на лицевые счета, уже не принадлежат финансово­му органу, и для их перераспределения необходимо принимать соответствующие документы, уточняющие направления финан­сирования.

Федеральное казначейство продолжает работу по реализации принципа единства кассы. Предстоит ввести контроль за средства­ми бюджетных организаций, находящимися на их внебюджетных счетах. Государство как собственник имущества обязано четко от­слеживать все доходы, которые оно получает от своей собственнос­ти. Всем бюджетным учреждениям федеральное имущество (здания, оборудование и т.п.) передано в управление, а не в собственность. Если организация использует федеральное имущество как источник доходов, она должна показать, что средства действительно израс­ходованы на те нужды, которые предусмотрены бюджетом.

2.Учет финансирования в разрезе лицевых счетов. Исполне­ние бюджета по расходам осуществляется с использованием ли­цевых счетов бюджетных средств, открываемых на едином учет­ном регистре казначейства для каждого главного распорядите­ля, распорядителя и получателя средств бюджета. На лицевом счете отражаются бюджетные средства, которыми вправе распо­лагать владелец лицевого счета.

Учетный регистр - документ определенной формы, предназ­наченный для накопительных записей проверенных и обработан­ных данных бухгалтерского учета.

3.Принцип прозрачности бюджета. Опыт развитых стран по­казывает, что для действенного контроля исполнения бюджета необходимо сделать прозрачным, подконтрольным обществен­ности весь процесс составления плана расходования бюджетных средств и само расходование. Иными словами, бюджет Российс­кой Федерации, бюджет субъекта Федерации должны быть более подробными и выполняться гласно по каждому направлению бюджетных средств, вплоть до небольших сумм. Для этого бюд­жет должен быть детализированным, открытым и понятным.

В России доходы и расходы бюджетов всех уровней рассмат­риваются в разрезе единой бюджетной классификации Российс­кой Федерации.

Эта классификация носит многоуровневый характер. Напри­мер, первым уровнем расходов является перечень прямых получа­телей средств изфедерального бюджета, вторым - классификация целевых статей его расходов, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей бюджетных средств по определенным разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Единство бюджетной классификации для бюджетов всех уров­ней регламентируется Федеральным законом «О бюджетной клас­сификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями.

Данный закон очень подробно охватывает функциональную, экономическую и ведомственную классификацию доходов и рас­ходов бюджетов Российской Федерации, видов государственных долгов России и ее субъектов, источников финансирования де­фицита бюджетов. Классификация должна быть единой в смыс­ле сохранения общих принципов ее построения и неуменьшения детальности. Бюджетным кодексом Российской Федерации пред­писана возможность дальнейшей детализации объектов бюджет­ной классификации законодательными (исполнительными) орга­нами субъектов Российской Федерации и муниципальных обра­зований в части целевых статей и видов расходов.

Особенно важна прозрачность исполнения бюджета. Бюджет всегда планировался достаточно детально в разрезе полной бюд­жетной классификации Российской Федерации. Однако при состав­лении распоряжений на финансирование, т. е. на этапе расходова­ния средств, до недавнего времени бюджетная классификация не указывалась, средства выделялись на распорядителя бюджетных средств общей суммой, а он распоряжался ими по своему усмот­рению. Для установления должного контроля за исполнением бюд­жета необходимо строго придерживаться бюджетной классифи­кации на этапе подготовки и принятия распоряжений на финан­сирование.

4. Лимиты бюджетных обязательств. Бюджетный кодекс Рос­сийской Федерации вводит понятие бюджетного обязательства и лимита бюджетных обязательств.

Бюджетное обязательство - признанная органом, исполня­ющим бюджет, обязанность совершить расходование средств со­ответствующего бюджета в течение определенного срока, возни­кающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюд­жетной росписью.

Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обяза­тельств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и по­лучателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий 3 мес.

Лимиты бюджетных обязательств ужесточают контроль фи­нансирования, соизмеряя его с реальными доходами бюджета.

Данный вид контроля не является новым. В некоторых финансо­вых органах России существовали и существуют планы-графики финансирования, которые составляются на основе планов-про­гнозов поступления в бюджет доходов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает максимальную периодичность составления лимитов финансиро­вания - 3 мес. Возможны два варианта: ведение месячных лими­тов или ведение квартальных лимитов.

Месячные лимиты составляются ежемесячно и ограничива­ют объем бюджетных средств, обязательных для расходования в течение 1 мес. Кроме того, месячные лимиты имеют цель распре­делить квартальные объемы бюджетных средств по месяцам, по­этому должно выполняться обязательное требование: сумма месячных лимитов за квартал не должна превышать бюджетные ассигнования за этот же квартал.

Если нет необходимости четко распределять ассигнования по месяцам и нужно лишь привести объем бюджетных ассигнова­ний в соответствие с прогнозируемыми доходами, то использу­ют квартальные лимиты бюджетных обязательств. Объем квар­тальных лимитов бюджетных обязательств не должен превышать бюджетные ассигнования за соответствующий квартал.

Цели использования лимитов (планов-графиков финансиро­вания) следующие:

- корректировка объемов бюджетных средств, обязательных для расходования в месячный или квартальный срок (для ме­сячных иквартальных лимитов соответственно);

- распределение квартальных объемов бюджетных средств по месяцам (для месячных лимитов).

5. Регистрация договоров, проведение конкурсов. Казначейское исполнение бюджета позволяет значительно повышать качество планирования расходов за счет остатков средств на лицевых сче­тах распорядителей и получателей бюджетных средств в разрезе бюджетной классификации и по срокам нахождения на счетах не­используемых средств. Санкционируя договоры, орган казначей­ства совместно с финансовым органом оптимально может прово­дить планирование расходов во времени, сокращать суммы финан­сирования по тем статьям, по которым регулярно остаются остатки на счетах.

Бюджетный кодекс Российской Федерации декларирует зак­лючение договоров и проведение конкурсов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджетных учреждений при сум­ме закупки свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда. Проведение конкурсов позволяет:

- минимизировать стоимость закупок (очевидно, что цена по конкурсу ниже цены в розничной торговле);

- минимизировать возможные злоупотребления со стороны руководителей учреждений;

- проконтролировать закупку товаров, работ или услуг строго в соответствии со сметой;

- проверить заключаемые договоры с точки зрения их соответ­ствия гражданскому и бюджетному законодательству;

- отследить сроки оплаты по заключенным договорам во избе­жание роста кредиторской задолженности. Необходимо ввести обязательную регистрацию всех догово­ров бюджетных учреждений (создать единый реестр договоров). Реестр обязательно должен включать номер и дату заключения договора, экономическую статью, по которой будут расходовать­ся средства в рамках данного договора, предмет договора (товар, работа или услуга), контрагента по договору и срок оплаты по договору.

При наличии такого реестра можно составлять прогноз кас­совых планов в разрезе статей экономической классификации, проверять платежные поручения на реальность (в платежном поручении в обязательном порядке указывается документ, на ос­новании которого осуществляется оплата) и автоматически све­рять реквизиты платежных поручений на соответствие догово­рам, что позволит минимизировать количество ошибок.

Более того, регистрация договоров даст возможность конт­ролировать момент оплаты и избегать необоснованных выплат по договорам (очевидно, что оплата по договору должна прово­диться только при наличии документов, подтверждающих факт выполнения работ, поставки товаров).

В настоящее время обязательной регистрации ипостановке на учет в органе казначейства подлежат договоры по предос­тавлению коммунальных услуг (отопление, освещение и водо­снабжение). В дальнейшем все договоры, заключаемые бюджет­ными учреждениями, будут ставиться на учет в органе казна­чейства.