Основания конституционно правовой ответственности

Как известно, одним из признаков, отличающих один вид юридической ответственности от другого, а также важнейшим элементом того или иного вида ответственности, является основание ее наступления.
Основанием юридической (в том числе конституционно-правовой ответственности) является совокупность следующих составляющих:

1.фактическое основание (совокупность юридических фактов);

2.нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно правовом акте).

Основанием наступления любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения – правонарушение. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Утрата доверия избирателей, если она не сопровождалась нарушением правовых норм, даже если такое основание отставки закреплено в законодательстве, не является основанием конституционно-правовой ответственности, а представляет собой разновидность политической ответственности.
Различные виды правонарушений могут иметь различные наименования: преступление, деликт и т.д. Основание конституционно-правовой ответственности не имеет какого-либо устоявшегося наименования: конституционное правонарушение, конституционный деликт. При этом наименование основания того или иного вида ответственности складывалось исторически. Принципиального различия между названиями «правонарушение» либо «деликт» не имеется (delictum – лат. правонарушение). Поэтому условно обозначим нормативное основание конституционно-правовой ответственности как конституционный деликт.
Содержания понятия конституционного деликта, предлагаемые различными авторами, зависят от понятия конституционно-правовой ответственности, отстаиваемого ими. Так, В.О. Лучин определяет конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности».[8] Такое определение в принципе применимо при любом понимании конституционно-правовой ответственности.
На основании приведенного выше понятия конституционно-правовой ответственности конституционным деликтом является противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность.
Существуют следующие признаки конституционного деликта.
1. Конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия).

2. Противоправность. Деяние должно противоречить предписаниям правовых норм; это может быть неисполнение обязанности, злоупотребление правом и т.д.

3. Виновность – психическое отношение субъекта конституционно-правовой ответственности к совершенному деянию, выражающееся в форме умысла или неосторожности; не допускается привлечение лица к ответственности в случае, если деяние было совершено без вины.
4. Общественная опасность выражается в посягательстве деяния (причинение вреда либо создание опасности причинения вреда) на защищаемые правом общественные отношения в особой сфере – сфере осуществления публичной власти.

5.  Наказуемость. Конституционно-правовая ответственность за данное деяние должна быть предусмотрена законодательством РФ; деяние может быть общественно вредным, посягать на общественные отношения, противоречить предписаниям правовых норм, однако если в законодательстве РФ не предусмотрена конкретная форма конституционно-правовой ответственности за такое деяние, то оно не может считаться конституционно-правовым деликтом.

6. Специальный субъект ответственности – органы публичной власти и должностные лица этих органов.

По аналогии с иными видами ответственности Т.Д. Зражевская выделяет следующие элементы состава конституционного правонарушения: объект, субъект, объективную и субъективную стороны.[9]
Объектом конституционного правонарушения является комплекс охраняемых законом общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права, складывающихся по поводу осуществления публичной власти.

Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или бездействия), общественно опасных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Деяние может быть осуществлено посредством как активных действий, так и бездействия (например, неисполнением обязанностей). С.А. Авакьян приводит следующие варианты недолжного поведения: а) неприменение конституционно-правовой нормы; б) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; в) прямое нарушение конституционно-правовой нормы.[10] Особенно распространено на практике прямое нарушение конституционно-правовых норм, которое выражается в издании неправомерных актов, несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством, в принятии решений, противоречащих закону.
Можно выделить и такие виды недолжного (противоправного) поведения, как неисполнение обязанности и злоупотребление правом. Наиболее часто встречается неисполнение обязанности. Злоупотреблением правом можно признать, например, издание заведомо неконституционного акта.
Д.Т. Шон полагает, что конституционно-правовая ответственность наступает не только за противоправные действия, но и за неспособность справиться со сложившимся в стране положением, за неправильный курс внутренней и внешней политики.[11] Примером привлечения к ответственности в данном случае является отставка Правительства.

Существенным недостатком действующего законодательства, регламентирующего конституционно-правовую ответственность, является нечеткая формулировка объективной стороны конституционного правонарушения. А в целом ряде случаев объективная сторона конституционного правонарушения не сформулирована вообще. Это касается, как уже неоднократно отмечалось, оснований отставки Правительства РФ, а также отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Федерации. Многие авторы отмечают обобщенность формулировок объективной стороны правонарушений в конституционном праве. «Законодатель, – указывает Т.Д. Зражевская, – лишь в самом общем виде, путем указания на родовые признаки определяет объективные основания ответственности... Данное положение не является случайным. Многообразие политической жизни, тесное соприкосновение (а иногда и совпадение) критериев государственно-правовой и политико-моральной ответственности не позволяют заранее предвидеть и четко определить в законе конкретно-формальные требования, индивидуализировать действия и бездействие субъектов государственного права; здесь дается лишь оценка неправомерности их поведения в целом. Отсюда несколько узким является определение объективной стороны только как деяния: ведь невозможно точно перечислить все противоправные действия (бездействие) председателя постоянной комиссии, который не смог должным образом наладить работу этой комиссии. Только взятое в целом недолжное поведение данного субъекта государственного права позволяет ставить вопрос об его ответственности».[12] Следует признать, что определение объективной стороны конституционного правонарушения в некоторых случаях (применительно, например, к основаниям ответственности органов исполнительной власти) представляет определенную сложность. Однако нельзя сказать, что это невозможно. Так, основанием отставки Правительства РФ могут быть отклонение Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета, низкие показатели экономического развития страны, принятие актов, противоречащих федеральным законам (это противоречие должно быть установлено судом) и т.д. Но для дальнейшего совершенствования конституционно-правовой ответственности необходимо четкое законодательное закрепление конкретных обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц данных органов, а также мер ответственности за неисполнение конкретных обязанностей.
Также можно отнести к объективной стороне конституционного деликта факт принятия правовых актов, которые противоречат или не соответствуют Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, иным нормативно-правовым актам. Однако если проанализировать нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. (с изм. и доп.) или Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», то станет очевидно, что основанием конституционно-правовой ответственности выступает не принятие органом или должностным лицом неконституционного (незаконного) акта, а неисполнение решения суда об отмене такого акта в течение установленного срока. До тех пор, пока, в силу решения суда, у органа или должностного лица не возникло обязанности отменить акт, не может ставиться вопрос о конституционно-правовой ответственности.

Неисполнение решений суда является важнейшим (и наиболее распространенным) основанием конституционно-правовой ответственности, хотя появилось оно в законодательстве сравнительно недавно. Долгое время не существовало ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда РФ, хотя эта проблема неоднократно поднималась учеными.[13] Федеральный конституционный закон от 15 декабря 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде РФ”», призванный урегулировать данный законодательный пробел, также не разрешил всех проблем. Так, установив обязанность Правительства РФ внести в Государственную Думу вместо признанного Судом неконституционным проект нового закона не позднее трех месяцев со дня опубликования решения Конституционного Суда, закон не установил ответственности Правительства за неисполнение этой обязанности.
Необходимым элементом субъективной стороны конституционного деликта является наличие вины – психического отношения субъекта к совершенному деянию, выражающегося в форме умысла либо неосторожности. Факультативными признаками субъективной стороны могут быть мотив и цель. Так, создание и деятельность политических партий становится конституционно-правовым деликтом лишь при условии, если они преследуют запрещенные цели, перечисленные в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ.

Умысел характеризуется тем, что лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий.
Неосторожность имеет место в том случае, если лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Обязательным условием применения мер конституционно-правовой ответственности является наличие вины субъекта ответственности. Нельзя согласиться с С.А Авакьяном, полагающим, что конституционно-правовая ответственность может наступать и без вины. В качестве примера он приводит роспуск Государственной Думы в случае троекратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ.[14] Представляется, что в данном случае конституционно-правовая ответственность вообще не имеет места, поскольку Государственная Дума не совершает никаких противоправных действий

Сложным является вопрос о вине применительно к коллективной конституционно-правовой ответственности. Например, в случае отставки Правительства не учитывается степень вины конкретного члена Правительства. Меры ответственности применяются к правительству как к «цельному организму, обладающему определенной конституционно-правовой компетенцией».[15]

Рассмотрим некоторые конституционно-правовые деликты.
1. Основанием для ответственности Президента РФ могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Таким образом, Президент РФ несет конституционную ответственность только за совершенные им преступления: государственную измену или другие тяжкие преступления. Ни Конституция, ни федеральные конституционные законы, ни федеральные законы не предусматривают юридической ответственности Президента РФ за неисполнение своих обязанностей гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, и, следовательно, в данном случае мы можем говорить только о политической ответственности главы государства, которая может быть реализована населением по окончании срока полномочий Президента и выдвижении им своей кандидатуры на пост Президента России при проведении новых выборов.
2. Конституционный деликт, совершенный Правительством РФ, главой исполнительной власти (высшим должностным лицом) субъекта РФ, должностным лицом муниципального образования, выражается в злоупотреблении ими своими правами или неисполнении (ненадлежащем исполнении) своих обязанностей: ненадлежащая экономическая политика, неутверждение представительным органом отчета об исполнении бюджета и т.д. Основанием отставки Правительства РФ может быть отказ в доверии либо выражение недоверия Государственной Думой по указанным выше основаниям.
3. Конституционным деликтом является непринятие высшим должностным лицом субъекта РФ в течение 2 месяцев, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в течение 6 месяцев мер по внесению изменений и дополнений либо принятие нового нормативно-правового акта взамен признанного Конституционным Судом РФ неконституционным (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.).
4. Основанием для ответственности высшего должностного лица субъекта РФ и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ является в течение определенного срока непринятие мер по исполнению решения суда о признании нормативного акта, принятого ими, противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ. При этом в случае применения мер ответственности к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ Президентом необходимо дополнительное условие ответственности – признанным судом неконституционным (незаконным) актом суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
5. Основанием конституционно-правовой ответственности представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования является непринятие мер по отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда.
6. Отзыв депутата представительного органа субъекта РФ или муниципального образования либо досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации могут быть осуществлены в случае нарушения этими должностными лицами правовых норм, если данное нарушение не повлекло применения иных видов ответственности.
7. Совершение министром Правительства РФ каких-либо противоправных деяний (например, неисполнения своих обязанностей как главы федерального органа исполнительной власти), не подпадающих под применение иных мер ответственности, может повлечь меры конституционно-правовой ответственности (отставку), налагаемые Президентом РФ.

8. Совершение противоправных действий Генеральным прокурором РФ.
9. Необходимым представляется введение в законодательство РФ конституционно-правовой ответственности политических партий за нарушение положений ч. 5 ст. 13 Конституции, либо принятие партией решений, нарушающих действующее законодательство, либо допущение партией дискриминации и нарушений прав и свобод граждан на основании их членства в рядах политической партии.