Методика исследования функций управления

Совершенствование управленческих процессов требует решения ряда проблем, В их числе исследование компетенции органов управления в целях выявления общих и специфических моментов их функционирования, координации деятельности на раз­личных уровнях, а также четкая правовая регламентация статических и динамических аспектов их работы.

Изучение компетенции управленческих органов должно осуществляться на осно­ве структурно-функционального анализа, поскольку именно он раскрывает качествен­ную сторону управления, позволяет оценить работу каждого звена, элемента системы выявить содержание, объем, характер деятельности конкретного органа управления, каждого сотрудника его аппарата, позволяет конструктивно оценить результативность управленческих функций[3]. При таком подходе возможно рассчитать состав операций необходимых для достижения поставленной цели наиболее эффективным и оптималь­ным способом, составить в дальнейшем алгоритм управленческого воздействия с учетом специфики функционирования и развития конкретного объекта управления, научно обосновать необходимую численность сотрудников его аппарата.

Проблема управленческих функций - одна из наиболее сложных и актуальных в теории права и деятельности органов государственного управления. Раз­работана она еще недостаточно. Среди ученых нет единства взглядов на само поня­тие «функция управления», а также классификацию функций.

Прежде чем приступать к изучению функциональной структуры системы, необходимо уточнить понятийное содержание функции управления.

Термин «функция» означает дословно «выполнение», «осуществление», «деятельность». В научной литературе насчитывается несколько десятков определений понята «функция», отражающих различные стороны проявления этого социального феномена[4]. В целях же нашего исследования необходимо отразить прежде всего именно правовые аспекты управленческой функции. Рассмотрение последней должно осуществляться на основе детализации положений теории деятельности, теории операций и проводится по меньшей мере в двух аспектах: во-первых, функции управления не­обходимо анализировать безотносительно к той организационной структуре, в рамках которой они осуществляются, т. е. исходя лишь из процесса управленческой деятель­ности. Однако функции управления в чистом виде существуют лишь в абстракции. В реальной действительности они всегда закреплены за каким-либо субъектом и направлены на те или иные объекты управления. Следовательно, при построении теории функций управления необходимо изучение не только их объективной детерми­нированности, но и субъективного момента. На практике учет этих особенностей свя­зан с тем, что в некоторых случаях функциональные обязанности сотрудников аппара­та управления распределяются исходя не из объективно существующей необходимо­сти, а из личностных качеств работников.

Функции управления как процесса получают конкретное юридическое выраже­ние и закрепление в функциях отдельных органов управления, их структурных под­разделений и должностных лиц. Научное определение комплекса функций, присущих конкретному органу управления, тесно связано, во-первых, с выявлением внутренней структуры функций, установлением зависимости между составляющими ее элементами и, во-вторых, с исследованием развития конкретных функций в пределах данной си­стемы. Анализ управленческих функций в этих аспектах применительно к конкретно­му органу или его структурному подразделению позволит определить их место в си­стеме управления, а также необходимые мероприятия по совершенствованию деятель­ности управленческих органов. Поэтому вторым аспектом исследования управленче­ских функций является их рассмотрение в рамках организационной структуры органа управления.

Анализ нормативно-правового материала, регламентирующего деятельность ор­ганов управления, позволяет сделать вывод, что под функциями последних следует понимать закрепленные в праве и реально возникающие в процессе решения конкрет­ных управленческих задач отношения между субъектом и объектом управления, со­держанием которых является деятельность, осуществляемая в пределах прав и обя­занностей участников отношения. Сложный состав управленческих функций дает воз­можность классифицировать их по самым различным основаниям. Любая дифференци­ация должна базироваться как на содержательных, так и формальных признаках яв­лений, составляющих классифицируемое множество. Такими признаками и могут быть структурные элементы каждой функции.

Избрание признаком классификации субъекта управления позволяет упорядочить весь набор классифицируемого множества в соответствии с особенностями организа­ционной структуры и конкретного назначения того или иного органа (системы орга­нов) управления. Подобный подход дает возможность выделить функции в зависимо­сти от уровня органа управления, т. е. функции высших, центральных и местных ор­ганов государственного управления с последующим делением соответственно системе местных органов государственного управления.

Приняв за критерий классификации метод управленческой деятельности, функ­ции органов управления в зависимости от характера воздействия можно дифференци­ровать на распорядительные, организационные, регулятивные, непосредственно-испол­нительские, контрольные, учетно-отчетные.

Поскольку функция — это прежде всего деятельность, она включает в себя по­мимо предмета, каковым является информация, еще и объект воздействия, т. е. опре­деленные социальные отношения. С этой точки зрения функции органа управления «толь же разнообразны, как и охватываемые данной управляющей системой общест­венные отношения. Можно выделить, например, функции в области промышленности и строительства, транспорта и связи, городского хозяйства и социально-культурного строительства, законности и правопорядка и т. д., иначе говоря, адреса управленче­ских воздействий или же сферы реализации функций. Таким образом, характеризуя каждую функцию управления, следует указывать, откуда исходит управленческое воздействие, каково оно по содержанию, каким методом реализуется и куда направ­лено. Такая общая схема может быть детализирована до элементарных действий и операций.

Исследование функций органов управления позволило выделить такие их эле­менты, как субъект и объект управления, метод и содержание управленческой дея­тельности. В нормативных актах, регламентирующих деятельность управленческих органов, можно выделить только два элемента функции: метод и содержание управ­ленческой деятельности. Объекты и субъекты управления в каждом случае, как пра­вило, не указываются, поскольку очевидно, что весь перечень функций, изложенных в данном акте или какой-то его части, относится к определенному органу и объекту.

Полученные представления о содержании и структуре управленческих функций позволяют перейти к исследованию механизма их реализации в управленческом про­цессе. Для этого прежде всего необходимо выявить общие моменты, характерные для процесса управления независимо от сферы его осуществления. Выявление этих общих, характерных черт наиболее наглядно можно проследить при исследовании функций планирования, финансирования, материально-технического снабжения и кадрового обеспечения, поскольку деятельность органов управления по реализации указанных функций в принципе одинакова и не зависит от того, в какой области народного хо­зяйства осуществляется. Кроме того, их реализация носит, скорее, подготовительный характер по отношению к прямому управленческому воздействию, которое реализу­ется в процессе осуществления основной деятельности.

Поэтому следующим этапом рассмотрения механизма управленческого воздей­ствия должно явиться исследование реализации управления в процессе основной дея­тельности. Специфика функционирования и развития непосредственно подчиненных объектов и обусловливает те черты управленческого воздействия, которые отличают характер управления в данной области от всех других.

Анализируя нормативные акты о тех или иных органах управления, необходимо выявить все методы управленческой деятельности, закрепленные в законодательстве. Это — третий этап исследования. Под методами мы понимаем характер воздействия (например, подготовка, согласование, утверждение, обеспечение исполнения, контроль исполнения и т. д.). Всего таких методов около 60, причем они могут быть условно дифференцированы на 6 основных групп. Такое количество методов управления обус­ловлено отчасти тем, что одна и та же, по существу, деятельность обозначается в различных правовых документах разными терминами. В целях упрощения исследова­ния целесообразно в допустимых пределах обобщить близкие по смыслу методы, т. е. упорядочить терминологию.

Что же касается элемента «содержание управленческой деятельности», то при анализе положений об органах управления от высшего до низшего звена в первую очередь выделяются те из них, которые, по отношению к данному объекту управле­ния, присутствуют во всех анализируемых документах, затем элементы, имеющиеся в некоторых или каком-либо одном положении. Анализ нормативных актов позволил вы­явить около 300 видов элемента «содержание управленческой деятельности, которые полностью отражают процессы управления отраслями народного хозяйства.

В дальнейшем выделенные элементы можно представить в виде матричных таблиц, где по горизонтали располагаются методы управленческой деятельности, а по верти­кали-содержание. В месте пересечения метода и содержания деятельности условно обозначен тот орган государственного управления, который фактически осуществляет эти действия (см. матрицу 1).

Матрица 1

Методы управленческой деятельности. Содержание управленческой деятельности	учитывает	анализирует	разрабатывает	согласовывают	утверждает	реализует	…	контролирует
1	2	3	4	5	6	7	8	9
Перспективные и текущие планы6

 

Заполненные таблицы позволяют наглядно представить соотношение компетен­ции органов управления в процессе реализации функций планирования, финансирова­ния, материально-технического снабжения и кадрового обеспечения; выявить расхож­дения в выполнении аналогичной деятельности в различных органах управления, про­белы и неточности правового регулирования; обеспечить преемственность функций по вертикали, разграничить их по горизонтали. Кроме того, таблицы могут явиться ис­ходным материалом для разработки положений об органах управления. Полученная матрица представляет собой фактически описательную модель функциональной струк­туры системы управления народнохозяйственным объектом.

Логика исследования показывает, что коль скоро полученная модель является типовой, то она, во-первых, достаточно абстрактна, а, во-вторых, отражает преиму­щественно отношения между органами управления данным объектом, а не между субъектом и объектом управления. Для устранения этого недостатка необходим вто­рой этап исследования, который можно назвать анализом технико-управленческих операций. При этом основная посылка заключается в том, что любой метод управлен­ческой деятельности представляет собой набор операций по сбору, фиксации, изуче­нию, обработке, передаче и т. д. какой-то информации. Различные сочетания этих операций имеют своим результатом подготовку проекта, его согласование, утвержде­ние, доведение до исполнителей, контроль исполнения (обратная связь) и корректи­ровку воздействия. Однако эти операции осуществляются уже не в отношении эле­ментов «содержание управленческой деятельности», а в отношении элементов «содер­жание основной деятельности» объекта. Элементы же основной деятельности пред­ставляют собой практически показатели всех видов планов, учета и отчетности. Перечень таких показателей (элементов основной деятельности), с учетом некоторо­го агрегирования и исключения сходных и повторяющихся элементов, не превышает 200-250 единиц.

Полученные результаты, как и в первом случае, заносятся на матрицу, где по горизонтали перечисляются методы, используемые данным органом управления, при­чем каждый метод делится на число операций, необходимых для его осуществления, а по вертикали дается перечень показателей (элементов) основной деятельности. На пересечении указывается подразделение, должностное лицо или служащий, который собирает, фиксирует, обрабатывает, передает и т. д. информацию по конкретному элементу основной деятельности. Если на пересечении, помимо названного, указывать также наименование подразделения, должностного лица либо служащего, которому передается информация, и наименование документа, то мы получаем не только функ­циональную, но и, в известном смысле, информационную структуру системы управле­ния (см. матрицу 2).

Второй этап исследования позволяет определить по всем показателям основной деятельности, какое подразделение (должностное лицо, служащий) собирает информацию по тому или иному вопросу, обрабатывает ее, определяет степень отклонения от нормы (плана), выявляет причины отклонения и принимает решения по их yстранению или нейтрализации, контролирует исполнение решения и его воздействие на объект управления.

Матрица 2

Наименование методов Содержание основной деятельности	Учитывает					Анализирует
	Сбор информации	Систематизация	…	Передача	Сверяет с планом	Производит расчеты	…	Формулирует проблему	…
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10

Сочетание обеих матриц представляет собой достаточно полную описательную модель функциональной структуры системы управления. Формализация получение модели даст возможность использовать вычислительную технику для решения задач оптимизации функциональной и отчасти информационной структур, разработку науч­но обоснованных рекомендаций по совершенствованию организационных структуру управления.