Глава 8. Региональные аспекты информатизации государственного управления

Региональные аспекты государственной информационной политики имеют для России особую значимость: она представляет собой федеративное государство с многонациональным населением и обширной территорией, в состав которого входят 89 субъектов федерации.

Первостепенной проблемой государственной информационной политики следует признать построение региональных звеньев общегосударственной информационно-коммуникационной инфраструктуры, связывающих высокоскоростными телекоммуникационными каналами органы государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации, территориально-распределенные депозитарии государственных и негосударственных информационных ресурсов, научные, информационные и вычислительные центры различной ведомственной принадлежности регионального и федерального уровня. Это позволит не только создать современную организационно-технологическую базу реализации проведения государственной информационной политики, но и перестроить соответствующим образом всю информационную сферу России: улучшить информационное обслуживание населения, повысить эффективность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, использования и развития общегосударственной информационно-коммуникационной инфраструктуры.

 Это многоплановая задача. Необходимость ее постановки и решения тесно связана со структурной перестройкой производства, финансово-инвестиционной инфраструктуры, технологической базы, отношений собственности, государственной системы власти и управления, взаимоотношений между федеральной и региональными властями. При этом фактором, определяющим главные характеристики процесса такой перестройки, становится объективно нарастающая децентрализация управления всей жизнедеятельностью регионов России, переход к ним политической, экономической и социальной инициативы.

Формирование информационной инфраструктуры России происходит практически параллельно на трех уровнях: федеральном, межрегиональном (с объединением нескольких регионов) и региональном. Естественно, региональные инфраструктуры не смогут долго развиваться в автономном режиме и объективно неизбежно их объединение в межрегиональные инфраструктуры, а затем - в национальную информационно-коммуникационную инфраструктуру. Общую задачу информатизации государственной власти можно условно разделить на две взаимосвязанные задачи:

· информатизация системы государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях; объектами информатизации здесь являются структуры и отдельные органы государственной власти;

· формирование национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры, главными объектами информатизации в рамках которой являются регионы России и их объединения.

В организационно-технологическом аспекте первая задача относится к классу известных в теории управления задач автоматизации процессов принятия решений и контроля их выполнения. Ее реализация должна базироваться на национальной информационно-коммуникационной инфраструктуре, включающей единую систему информационных ресурсов страны.

Традиционные вертикальные связи между федеральным и региональными уровнями претерпели заметное изменение и существенно ослабли, но одновременно стали возникать новые горизонтальные связи внутри регионов и между ними. Вместо ведомственных, отраслевых структур, пронизывавших всю страну и формировавших инфраструктуру, скелет народного хозяйства, самостоятельное развитие регионов и их хозяйственных структур потребовало формирования на территории каждого региона целостного социально-экономического пространства, опирающегося на природные ресурсы региона. Однако замыкание связей внутри регионов, определенных достаточно условным и устаревшим административно-территориальным делением России становится неэффективным. Это приводит к органичному, добровольному объединению субъектов Российской Федерации в межрегиональные сообщества. Этот долгий и в определенном смысле противоречивый процесс обусловлен переходом к рыночной экономике и децентрализацией государственного управления. На федеральном уровне межрегиональные сообщества выступают в виде ассоциаций межрегионального сотрудничества. В настоящее время имеется уже восемь таких ассоциаций, каждая из которых объединяет несколько соседних субъектов Федерации. Влияние этих ассоциаций неуклонно возрастает, и при Правительстве Российской Федерации создан Координационный совет, состоящий из их президентов, а представители ассоциаций включаются в состав коллегий федеральных министерств. Структура и состав межрегиональных сообществ, портфели их межрегиональных программ, их роль и влияние на развитие страны весьма различны, но отражают объективные тенденции развития представляемых ими регионов.

Ядро межрегионального сообщества составляют руководители исполнительной власти входящих в сообщество субъектов Федерации; они образуют Совет межрегиональной ассоциации сотрудничества. Вокруг них объединяются в первую очередь предприятия и организации, тесно связанные своими экономическими интересами с данной территорией, предприятия легкой, пищевой, перерабатывающей, горнодобывающей, лесотехнической промышленности, строительного комплекса, транспорта, местной энергетики и связи, коммунально-бытового обслуживания, торговли и т.п., а также предприятия машиностроительных, оборонных отраслей, ценные бумаги которых не обладают высокой ликвидностью и могут распространяться в основном среди смежников и в “своем” регионе. К ним тяготеют мелкие и средние банки, инвестиционные и страховые компании, коммерческие фирмы и их объединения. В следующем слое находятся организации науки, образования, культуры и здравоохранения. Эти сообщества притягивают к себе общественно-политические организации, профессиональные союзы, творческие объединения, новую предпринимательскую среду.

Ослабление координации жизнедеятельности регионов из центра, вызванное децентрализацией государственного управления и изменениями функций федеральных органов государственной власти, стимулирует процессы самоорганизации, самоуправления на территориях регионов, поиска новых интеграционных механизмов и схем взаимодействия. Многие субъекты Федерации готовят комплексные социально-экономические программы развития своих регионов, формируют региональную инфраструктуру, разрабатывают межрегиональные программы и проекты. На фоне этих интеграционных процессов начинается структурная и институциональная перестройка производств, которая в свою очередь вызывает необходимость перестройки всей территориальной инфраструктуры, включая финансово-инвестиционную, технологическую и т.п., а особенно информационно-коммуникационной инфраструктуру.

Все эти процессы в регионах стали питательной средой для бурного развития региональных рынков информационной продукции и услуг, одним из заметных участников которых становятся крупные информационные сообщества. В конце 90-х годов на базе некоторых межрегиональных сообществ (в первую очередь в рамках межрегиональных ассоциаций “Сибирское соглашение”, “Большой Урал”, “Центральная Россия”) стали формироваться межрегиональные информационные сообщества. Последние создаются путем интеграции региональных информационных ресурсов и инфраструктур на основе использования трансрегиональных телекоммуникационных сетей как общего пользования, так и ведомственных. Для межрегионального информационного сообщества характерны:

· непрерывный согласительный процесс между субъектами межрегионального информационного пространства (производителями и потребителями информационной продукции и услуг), направленный на упорядочение информационного рынка, выработку соглашений по информационным и коммуникационным технологиям, ценам и тарифам, общей рыночной стратегии, профессиональной этике;

· совместное развитие субъектами межрегионального информационного пространства его инфраструктуры и ресурсной базы, включая материально-техническое, кадровое и организационно-технологическое обеспечение;

· подготовка и лоббирование законодательных и других нормативных правовых актов в информационной сфере;

· образование членами информационного сообщества органов профессионального самоуправления;

· объединение региональных информационных ресурсов и инфраструктур в межрегиональные;

· формирование в рамках информационных сообществ пакета политических, социальных и экономических задач сообщества;

· осознание и оформление своей “информационной власти” и поиск партнерства с региональными органами государственной власти и управления, а также с местным финансовыми и экономическими структурами.

Указанные процессы свидетельствуют, что именно межрегиональные информационные сообщества становятся важнейшими участниками решения проблем информатизации. Одна из первоочередных задач межрегиональных информационных сообществ в настоящее время - переход от ведомственных (отраслевых) информационно-коммуникационных структур к структурам, основанным на территориальной интеграции информационных потоков и ресурсов, территориальном объединении информационных служб, систем и сетей и ориентированным на переход к целостному, аналитическому представлению данных и знаний о развитии территории. При этом отраслевой разрез информационного пространства не разрушается, а комплексируется с территориальным в единой информационной модели. Ряд межрегиональных информационных сообществ уже перешел к формированию информационных (консультирующих) моделей комплексного развития своих территорий. Эти модели становятся ядром формирования нового единого информационного пространства регионов. Указанные работы начались в Сибирском, Уральском, Центральном экономических районах, идет подготовка к развертыванию таких работ в Северо-западном районе и Поволжье. Межрегиональные информационные сообщества формируются в качестве главного средства саморегуляции информационного пространства и информационного рынка России.

Основная цель межрегиональных информационных сообществ - создание наиболее благоприятных условий для комплексного развития регионов данного сообщества путем эффективного сочетания механизмов государственной политики в сфере информатизации государственного управления регионов и страны в целом с механизмами информационного рынка. Они становится выразителями региональных интересов и представителями своего объединения регионов перед федеральными органами государственной власти и управления и перед международным сообществом по всем аспектам информационной деятельности.

Межрегиональные информационные сообщества следует рассматривать как эффективное средство межрегионального сотрудничества при формировании современных политических, социальных, экономических и культурных основ развития регионов в условиях перехода к правовому демократическому государству с рыночной экономикой, как механизм интенсификации развития страны.

Межрегиональные информационные сообщества решают также политические, социальные и экономические задачи. Главная политическая задача сообщества заключается в формировании единой системы практической реализации правовых норм, обеспечивающих гражданские права, свободу слова, распространения и получения информации, защиту конфиденциальности информации (особенно персональных данных), права собственности на информационные ресурсы, технологии, системы, сети и средства связи, эффективную защиту от дезинформации и информационную безопасность.

К основным социальным и экономическим задачам сообщества относятся:

· помощь населению в адаптации к новым политическим, социальным и экономическим условиям жизни;

· повышение эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления путем создания информационно-коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей активное взаимодействие органов власти и общества;

· повышение политической, социальной и экономической культуры общества путем адекватного информационного обеспечения его развития;

· повышение эффективности интеллектуального труда с помощью внедрения новейших информационных технологий и создания дополнительных рабочих мест;

· интеграция межрегиональной информационно-коммуникационной инфраструктуры и информационного рынка в общегосударственную и мировую инфраструктуры и информационные рынки;

· координация политики межрегионального информационного сообщества с государственной информационной политикой и адаптация государственной политики к местным условиям;

· предупреждение преступлений в информационной сфере;

· обеспечение занятости и социальной защиты специалистов информационной сферы, распространение информационного образования и просвещения. 

· защита прав потребителей информационной продукции и услуг;

· развитие предпринимательства в информационной сфере;

· лицензирование деятельности по предоставлению информационных услуг и сертификация информационных ресурсов, информационной продукции и средств информационных услуг;

· формирование на региональном уровне современной информационной индустрии, в том числе, индустрии средств связи, электроники, вычислительной техники, информационных и коммуникационных технологий,;

· разработка и реализация финансово-кредитной, инвестиционной политики на региональных информационных рынках и развитие страхового обслуживания этих рынков;

· повышение конкурентоспособности информационной продукции и услуг отечественных производителей на мировом рынке.

Таким образом, межрегиональные информационные сообщества следует рассматривать в качестве основного субъекта информатизации государственного управления на региональном уровне.

Основные направления информатизации государственного управления России с целью создания организационно-технологической основы для проведения государственной информационной политики определены Указом Президента Российской Федерации N170 от 20 января 1994 года "Об основах государственной политики в сфере информатизации”. Эти направления включают:

· создание и развитие федеральных и региональных систем и сетей информатизации с обеспечением их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России;

· формирование и защита информационных ресурсов государства как национального достояния;

· обеспечение интересов национальной безопасности в сфере информатизации;

· обеспечение единства государственных стандартов в сфере информатизации, их соответствия международным рекомендациям и требованиям;

· формирование и осуществление единой государственной  научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации, отвечающей современному мировому уровню;

· поддержка проектов информатизации, обеспечивающих развитие информационных сетей и систем;

· создание и совершенствование системы привлечения иностранных инвестиций и механизма стимулирования негосударственных структур в разработке и реализации проектов информатизации.

Реализация указанных направлений государственной политики в сфере информатизации государственного управления невозможна без региональной поддержки и, в первую очередь, со стороны формирующихся межрегиональных информационных сообществ. На региональном уровне эти направления должны получить адекватную интерпретацию в соответствии с местными условиями и дополнится факторами развития региональных информационных инфраструктур и рынков.

С учетом сказанного государственная политика в сфере информатизации государственного управления на начальном этапе должна включать:

· создание эффективной системы согласования интересов и действий в информационной сфере между федеральными и региональными органами государственной власти и управления;

· формирование системы нормативного правового обеспечения процессов информатизации с учетом региональной специфики;

· мониторинг развития национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры и рынка информационной продукции и услуг, выявление прогрессивных и негативных тенденций, разработка и принятие соответствующих мер воздействия;

· предотвращение монополизации и недобросовестной конкуренции на информационном рынке, защита нарождающихся региональных рынков от монополизма транснациональных и трансрегиональных информационных корпораций;

· определение для межрегиональных информационных сообществ приоритетных целей, задач, интересов, ценностных ориентиров и предпочтений государства в информационной сфере, при создании национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры;

· конкурсное распределение государственных заказов в сфере информатизации;

· создание благоприятных условий для типизации, унификации и стандартизации проектных решений при одновременном учете региональной специфики;

· минимизация транзакционных затрат в масштабе регионов и страны в целом в процессе информатизации государственного управления;

· оптимизация решения государственных задач по информатизации в масштабах регионов и всей страны;

· определение опорных региональных организационных структур для создания единой национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры и их ресурсная поддержка.

Для организации взаимодействия федеральных органов, разрабатывающих и реализующих государственную политику информатизации государственного управления, с межрегиональными информационными сообществами, представляющими интересы регионов, и для адаптации государственной политики на региональном уровне необходимо создание сети межрегиональных информационных центров – опорных точек информационного пространства страны в организационно-технологическом аспекте. На начальном этапе становления этой сети необходима финансовая и организационная помощь со стороны государства в лице федеральных и региональных органов государственной власти. Поэтому целесообразно, чтобы учредителями таких информационных центров являлись ассоциации межрегионального сотрудничества субъектов Федерации совместно с компетентными федеральными и региональными органами государственной власти и управления.

Межрегиональные информационные центры как проводники государственной политики в регионах призваны решать следующие основные задачи:

· развитие действующих и создание новых, более эффективных региональных и межрегиональных информационно-коммуникационных сетей и систем с обеспечением их совместимости и взаимодействия с федеральными сетями и системами;

· формирование и защита государственных информационных ресурсов в межрегиональных и региональных информационных сообществах;

· обеспечение целостности и единства информационного пространства России при сохранении специфики информационных пространств регионов;

· обеспечение интересов национальной информационной безопасности на уровне региональных и межрегиональных информационных сообществ;

· поддержание единства государственных стандартов в сфере информатизации;

· реализация единой государственной научно-технической и промышленной политики в сфере информатизации на региональном и межрегиональном уровнях;

· поддержка региональных и межрегиональных проектов и программ, обеспечивающих развитие национальной информационно-коммуникационной инфраструктуры, информационных сообществ, региональных систем и сетей;

· разработка инвестиционной политики в сфере информатизации регионов, создание и совершенствование механизмов привлечения иностранных и отечественных инвестиций.

Головными координационными, научно-методическими и организационно-технологическими центрами межрегиональных информационных сообществ призваны стать межрегиональные информационные центры. С целью реализации государственной политики в сфере информатизации и координации деятельности информационных сообществ эти центры должны выполнять функции:

· межрегионального координатора депозитариев государственных информационных ресурсов;

· межрегионального супервайзера регламента взаимодействия межрегиональных информационных сообществ с государственными органами информатизации;

· межрегионального координатора обеспечения национальных интересов в сфере информатизации на региональном уровне;

· межрегионального органа технологической поддержки лицензирования деятельностипо предоставлению информационных услуг и сертификации информационных средств, систем, сетей и технологий в регионах;

· межрегионального дистрибьютора централизованных информационных ресурсов, сетей распространения информации и информационных технологий.

Кроме того, межрегиональные информационные центры должны координировать разработку, внедрение и эксплуатацию федеральных информационных систем, использующих территориально-распределенную информацию.

Для того, чтобы могли создаваться и развиваться региональные организационные структуры, обеспечивающие проведение государственной политики в сфере информатизации государственного управления на региональном уровне, чтобы могли формироваться информационные ресурсы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления и обеспечивалось взаимодействие с соответствующими федеральными органами власти и федеральными информационными ресурсами в процессе управления развитием территорий и удовлетворения потребностей населения регионов в информации, необходимо нормативное правовое обеспечение процессов информатизации регионального государственного управления, формирования и использования региональных информационных ресурсов.