2020-01-14
151
В период своих полномочий с января 1994 года по декабрь 1995 года Комитет по информационной политике и связи вел работы еще над рядом проектов федеральных законов, относящихся к сфере общего законодательства об информации, информационных ресурсах и информационных процессах. Прежде всего, это касается проекта Федерального закона “О коммерческой тайне”, внесенного Правительством в Государственную Думу в октябре 1995 года. Этот закон должен был стать вторым после закона “О государственной тайне” федеральным нормативным актом, устанавливающим правовой режим работы с конфиденциальной информацией, документированной информацией ограниченного доступа.
Учитывая важную роль коммерческой тайны при конкурентной борьбе в условиях рыночной экономики, концепция проекта закона предусматривала регулирование отношений физических и юридических лиц, обладающих коммерческой тайной, между собой, с органами государственной власти и местного самоуправления, а также работодателей с их работниками и служащими по вопросам соблюдения коммерческой тайны. Проект закона включал положения, определяющие перечень информации, которая не может быть отнесена к коммерческой тайне, круг должностных лиц, обладающих правом на отнесение информации к коммерческой тайне, порядок передачи прав на коммерческую тайну, права органов государственной власти и местного самоуправления по доступу к коммерческой тайне и их обязанности по ее защите, принципы организации защиты коммерческой тайны юридическими лицами и обязанности по соблюдению коммерческой тайны в рамках трудовых договорных отношений, а также положения, регулирующие судебную ответственность и судебную защиту лиц, обладающих коммерческой тайной.
|
|
|
Проект закона, внесенный Правительством, в процессе предварительного согласования с комитетами и депутатскими объединениями пятой (первой) Государственной Думы не получил ни одного отрицательного отзыва. В ноябре 1995 года Комитет по информационной политике и связи вынес его на первое чтение, но проект был отклонен. Причиной отклонения стало не столько неприятие депутатами его концепции, сколько резко упавшая посещаемость ими заседаний Думы из-за начавшейся избирательной компании по выборам в шестую (вторую) Государственную Думу. В голосовании по данному проекту закона приняло участие всего 199 депутатов, из которых 192 проголосовали “за”, 5 – “против” и 2 – воздержались. Работу над проектом Федерального закона “О коммерческой тайне” продолжил Комитет по информационной политике и связи шестой Государственной Думы.
Кроме того, Комитет по информационной политике и связи пятой Государственной Думы совместно с правительственными и президентскими структурами начал подготовительную работу над проектами федеральных законов “О праве на информацию”, “О правовой информации”, “Об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти”, “О персональных данных”. По проекту федерального закона “О персональных данных” были проведены общественные слушания с участием юристов, специализирующихся в области информационного законодательства, и широкого круга специалистов информационной сферы. Все работы по формированию законодательства об информации, информационных ресурсах и информационных процессах, являющегося составной частью единой системы информационного законодательства, проводились совместно Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи и Комитетом при Президенте Российской Федерации по политике информатизации с привлечением ведущих специалистов информационной сферы и соответствующих научных учреждений, в частности Института государства и права РАН.
|
|
|
В феврале 1995 года вступил в действие Федеральный закон “О связи”, являющийся основополагающим нормативным правовым актом в области связи и, следовательно, еще одним базовым законом информационного законодательства. Ко времени рассмотрения в пятой Государственной Думе проекта закона в отрасли связи произошли большие перемены. Изменился собственник и правовой статус большинства предприятий электросвязи. Федеральная почтовая связь выделилась в самостоятельную систему. Образовалась структура государственного надзора и контроля за деятельностью в области связи. Появилось большое число новых операторов связи, в том числе с участием иностранных юридических лиц. В некоторые сферы телекоммуникаций стали поступать значительные инвестиции. В процессе работы над проектом закона разработчики стремились учитывать изменившуюся ситуацию в отрасли, предвидеть возможные перемены, а также изучать и использовать опыт зарубежного законодательства. Но только реальная жизнь и достаточное время смогут в полной мере подтвердить или опровергнуть концепции и нормы, установленные этим законом.
Закон "О связи" стал итогом творческого поиска и компромиссов, анализа норм зарубежного права в области связи и практики деятельности российских предприятий связи, изучения уже принятых законодательных актов и определения в них места деятельности в области связи. Закон базируется на правовых нормах Конституции 1993 года и первой части нового Гражданского Кодекса Российской Федерации, законов "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", "О защите прав потребителей", "О сертификации продукции и услуг", "Об инвестиционной деятельности", "О чрезвычайном положении", "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" и др. Этот закон впервые в России устанавливает правовую основу деятельности в области связи, осуществляемой под юрисдикцией Российской Федерации, и определяет полномочия органов государственной власти по регулированию такой деятельности, а также права и обязанности физических и юридических лиц, участвующих в этой деятельности или пользующихся услугами связи.
Как известно, после 1917 года отрасль связи была практически военизирована и деятельность в ней определялась уставами связи, последний из которых был утвержден в 1971 году Постановлением Совета Министров СССР и дополнен в 1978 году. Уставом определялась государственная централизованная и жестко контролируемая система управления отраслью, что привело Россию по уровню развития связи в один ряд с наиболее отставшими странами.
|
|
|
Закон определяет общенациональные цели деятельности в области связи и назначение связи следующим образом. Связь предназначена для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. Связь рассматривается в законе как неотъемлемая часть производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации. Развитие, обеспечение устойчивой и качественной работы связи - важнейшие условия развития общества и деятельности государства. Закон устанавливает следующие основные принципы деятельности в области связи:
· равенство прав физических и юридических лиц на участие в деятельности и использование ее результатов;
· сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов;
· свобода передачи сообщений по сетям электросвязи, свобода почтовых отправлений и транзита почты на всей территории Российской Федерации;
· соблюдение интересов пользователей связи;
· развитие предпринимательской и ограничения монополистической деятельности в условиях существования различных форм собственности;
· обеспечение надежности и управляемости связью в соответствии с рекомендациями Международного союза электросвязи и Всемирного почтового союза;
· обеспечение приоритета производства средств связи в Российской Федерации;
· внедрение мировых достижений в области связи, привлечение иностранных материальных и финансовых средств, использование зарубежной техники и управленческого опыта;
· расширение международного сотрудничества;
· освобождение федеральных органов исполнительной власти в области связи от хозяйственных функций.
В соответствии с основными положениями закона физические и юридические лица имеют равные права на участие в деятельности в области связи и использование ее результатов. Выделенные сети связи могут создаваться любыми физическими и юридическими лицами, включая иностранных инвесторов. При этом на деятельность по предоставлению услуг связи операторами выделенных сетей распространяется требование о лицензировании. Услуги почтовой связи могут оказываться также негосударственными предприятиями почтовой связи на основании лицензии. Иностранные организации и граждане, осуществляющие деятельность в области связи на территории Российской Федерации, пользуются правовым режимом, установленным для физических и юридических лиц Российской Федерации. Кроме того, федеральным органам исполнительной власти в области обороны, безопасности и охраны правопорядка предоставляется право без ущерба для основной деятельности использовать их сети и средства связи в коммерческих целях при условии получения ими лицензии на право предоставления услуг связи.
|
|
|
Закон устанавливает, что ответственность за общее регулирование связи в стране несет Правительство и уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти в области связи, а управление деятельностью в области связи осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области связи, объединенными в единую систему и несущими ответственность за состояние и развитие всех видов связи. Закон наделяет органы исполнительной власти в области связи следующими полномочиями:
· разработка предложений по государственной политике в области связи;
· межотраслевая координация, организация и обеспечение государственного надзора и контроля;
· разработка предложений по государственной политике в распределении и использовании радиочастотного спектра;
· разработка проектов программ развития почтовой связи;
· управление сетями связи при чрезвычайных ситуациях и в условиях чрезвычайного положения только в соответствии с действующим законодательством;
· лицензирование деятельности физических и юридических лиц, связанной с предоставлением услуг связи;
· сертификация средств связи, используемых в сети связи Российской Федерации.
Закон устанавливает многообразие форм собственности на сети и средства связи. Сети и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, в собственности физических и юридических лиц, включая иностранные организации и иностранных граждан. Перечень сетей и средств связи, которые могут находиться только в федеральной собственности, определяется законодательством. Кроме того, допускается изменение форм собственности на сети и средства связи, находящиеся в федеральной собственности, а иностранные инвесторы могут принимать участие в приватизации государственных и муниципальных предприятий связи на условиях, определенных законодательством.
Деятельность в области связи должна финансироваться за счет средств федерального бюджета на основании государственных программ развития связи. Физическим и юридическим лицам, участвующим в проектах по развитию связи, могут предоставляться гарантии, льготные кредиты, налоговые и иные льготы. Иностранные инвестиции в области связи могут гарантироваться в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.
Для обеспечения свободной конкуренции в области связи закон освобождает федеральные органы исполнительной власти от хозяйственных функций и налагает на операторов связи ответственность за злоупотребление своим монопольным положением или допущение каких-либо действий, препятствующих конкуренции или ограничивающих ее.
Но самое главное - в рассматриваемом контексте - заключается в том, что этот закон призван обеспечить право на свободу передачи информации и пользование услугами связи. Все пользователи на равных условиях имеют право передавать сообщения по сетям электрической и почтовой связи и никакому пользователю не может быть отказано в доступе к услугам сети связи общего пользования. Свобода почтовых отправлений и транзита почты гарантируется на всей территории Российской Федерации. Какое-либо регулирование содержания передаваемой информации законом не допускается. При этом всем операторам связи вменяется в обязанность обеспечивать соблюдение тайны связи. Информация о почтовых отправлениях и передаваемых по сетям электросвязи сообщениях так же, как и их содержание, может выдаваться только отправителям и адресатам или их законным представителям. Прослушивание телефонных переговоров, ознакомление с сообщениями электросвязи, задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и документальной корреспонденции, получение сведений о них, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения.
Закон регламентирует порядок установления тарифов на услуги связи, предусматривает гарантии государства при предоставлении “универсальных” услуг и льгот отдельным группам населения. Тарифы на услуги связи устанавливаются на договорной основе. В случаях, предусмотренных законодательством, по отдельным видам услуг связи тарифы могут регулироваться государством. Отдельным группам граждан и категориям должностных лиц при использовании электрической и почтовой связи могут устанавливаться льготы и преимущества в части очередности, порядка пользования и размера оплаты услуг связи. При предоставлении льгот по оплате недополученные предприятием связи доходы возмещаются за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Федерации.
Кроме вышеуказанных основных положений в законе предусмотрены правовые механизмы, гарантирующие права потребителей услуг связи, порядок предъявления претензий, исков и разрешения споров, помощь государственной власти и местного самоуправления предприятиям связи независимо от форм собственности, и многие другие.
В целом, Федеральный закон "О связи", будучи нормативным правовым актом прямого действия, позволяет обеспечить прочную законодательную основу для деятельности в этой области и содействовать успешному развитию телекоммуникаций и почты России. Однако ряд положений и норм закона “О связи”, который может быть признан базовым, естественно, требуют дальнейшего развития и уточнения в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, которые составят в совокупности законодательство в области связи, являющееся, в свою очередь, составной частью единой системы информационного законодательства.
Первым из таких законов может считаться упомянутый ранее Закон РФ “О федеральных органах правительственной связи и информации”, принятый еще в “доконституционный” период в феврале 1993 года. Вторым стал Федеральный закон “О федеральной фельдъегерской связи”, разрабатывавшийся в Комитете по информационной политике и связи пятой Государственной Думы параллельно с законом “О связи”, но по ряду объективных причин вступивший в действие раньше базового - в декабре 1994 года.
Закон “О федеральной фельдъегерской связи” представляет собой закон о традиционной российской системе органов курьерской почтовой связи, являющейся составной частью сил и средств обеспечения безопасности российского государства и действующей в интересах законодательной, исполнительной и судебной власти, а также в целях защиты государственных интересов России. Закон придал Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации статус федерального органа исполнительной власти, определил задачи фельдъегерской связи по доставке корреспонденции особой важности, совершенно секретной, секретной и иных служебных отправлений, правовую основу и принципы организации ее деятельности, установил права и обязанности органов федеральной фельдъегерской связи, определил их силы и средства, а также финансовое и материально-техническое обеспечение. Закон также установил ответственность сотрудников фельдъегерской связи и порядок контроля и надзора за ее деятельностью.
В августе 1995 года вступил в действие Федеральный закон “О почтовой связи”, одном из наиболее демократичных и социально ориентированных видов связи, которые служат не просто для получения или передачи информации, но и важным средством человеческого общения.
Общие правовые основы деятельности почты, как одного из основных видов связи, заложены в Федеральном законе “О связи”. Этим законом определено, что в Российской Федерации образуется единая почтовая территория и почтовая связь представляет собой единую технологическую сеть, что государство за счет средств федерального бюджета должно оказывать экономическую поддержку развитию и функционированию почтовой связи и осуществлять социальную защиту ее работников, а также что услуги почтовой связи могут оказывать негосударственные предприятия на основании соответствующей лицензии. Закон “О связи” определил также, что деятельность почтовой связи в Российской Федерации должна регулироваться соответствующим федеральным законом.
Закон “О почтовой связи” был подготовлен совместно Комитетом по информационной политике и связи и группой юристов и специалистов почтовой связи на основе изучения дореволюционных правовых актов, современной практики деятельности почтовых предприятий России, законодательства по вопросам почты ряда стран мира, в том числе почтовых администраций Европейского экономического Сообщества (“Зеленая книга”), Устава и Конвенции Всемирного почтового союза. Принимались во внимание нормы, установленные Генеральным соглашением о тарифах и торговли (ГАТС) и Конференцией Европейских Администраций Почт и Электросвязи (СЕРТ). Закон “О почтовой связи” направлен, прежде всего, на обеспечение конституционных прав российских граждан на передачу, получение и распространение информации; он устанавливает основы государственного регулирования деятельности в области почтовой связи, принципы взаимоотношений органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления, организаций почтовой связи различных форм собственности и пользователей услуг почтовой связи.
Закон устанавливает следующие основные принципы деятельности в области почтовой связи:
· доступность услуг почтовой связи для всех физических и юридических лиц;
· соблюдение прав и интересов пользователей услуг почтовой связи;
· свобода почтовых отправлений и транзита почты на всей территории Российской Федерации;
· равенство прав физических и юридических лиц на участие в деятельности в области почтовой связи и использование ее результатов;
· соблюдение тайны связи;
· регулирование деятельности в рамках единой почтовой территории под юрисдикцией Российской Федерации.
Существенным для данного закона является то, что он предоставляет возможность осуществлять почтовую связь в России как государственным организациям почтовой связи, так и организациям почтовой связи, находящимся в собственности физических и юридических лиц. При этом средства почтовой связи могут находится в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности и в собственности физических и юридических лиц, которые должны осуществлять свою деятельность на основе лицензий, полученных в установленном порядке. В соответствии с законом управление деятельностью государственных организаций почтовой связи, имущество которых находится в федеральной собственности, должно осуществляться Федеральной службой почтовой связи, являющейся уполномоченным на то федеральным органом исполнительной власти, входящей в единую систему федеральных органов исполнительной власти в области связи и имеющей право создавать свои территориальные органы. Основными задачами этой службы, помимо управления подведомственными организациями, является реализация государственной политики в области почтовой связи и общее регулирование деятельности организаций почтовой связи всех организационно-правовых форм и форм собственности в рамках единой почтовой территории России.
Во всех странах мира главной задачей почты является, прежде всего, предоставление почтовыми организациями основных почтовых услуг всем гражданам. Такие социально-значимые услуги почты, которые должны быть доступны всем как по цене, так и по приближенности к потребителю, в мировой практике принято называть “универсальными”. К универсальным услугам закон относит прием, обработку, перевозку и доставку письменной корреспонденции (простых и регистрируемых писем, почтовых карточек, бандеролей, мелких пакетов), а также почтовых и телеграфных переводов денежных средств. Обязанность предоставлять такие универсальные услуги на всей территории России возложена на организации Федеральной службы почтовой связи. При этом предусматривается государственное регулирование тарифов на эти услуги. Регулируемые и льготные тарифы могут устанавливаться также органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Организациям почтовой связи за счет соответствующих бюджетных средств возмещаются доходы, недополученные в результате применения регулируемых и льготных тарифов.
Федеральной службе почтовой связи закон предоставляет исключительные права только на издание государственных знаков почтовой оплаты и присвоение почтовых индексов объектам почтовой связи на территории Российской Федерации. Все остальные услуги почты, такие как обработка посылок, почтовых контейнеров, распространение печатных изданий, доставка и выплата пенсий и других целевых выплат, телеграммы и телефонные переговоры в соответствии с законом должны реализовываться на договорной основе. При этом на равных условиях могут конкурировать как государственные предприятия почтовой связи, так и предприятия, находящиеся в собственности любых физических и юридических лиц, при наличии у них соответствующей лицензии. Кроме того, все предприятия почтовой связи также на договорной основе могут осуществлять деятельность по реализации ценных бумаг, приему и инкассации денежной выручки, приему платы за коммунальные услуги, а также иную деятельность, разрешенную законодательством. Представленные законом возможности конкуренции подкрепляются положениями о преодолении монополизма в области почтовой связи, предусматривающими ответственность за совершение действий ограничивающих конкуренцию, ущемляющих интересы производителей и пользователей почтовых услуг, поддерживающих дефицит и приводящих к необоснованному повышению тарифов на эти услуги.
Существенное место в законе уделено защите прав пользователей, гарантиям качества предоставляемых услуг и сохранности почтовых отправлений, а также ответственности за это предприятий почтовой связи. Закон устанавливает равное право для всех физических и юридических лиц на пользование услугами почтовой связи на всей территории России. При этом пользователи услуг почтовой связи имеют право на свободный доступ к информации о своих правах, предоставляемых услугах, тарифах на них, о сроках пересылки почтовых отправлений, а также к ежегодным отчетам о деятельности организаций почтовой связи, которые обязаны по первому требованию предоставлять пользователям информацию о нормативах и сроках доставки письменной корреспонденции.
Закон гарантирует тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и иной корреспонденции, а также ограничение тайны почтовой связи допускаются только на основании судебного решения. Перечень предметов, запрещенных к пересылке по сети почтовой связи, а также порядок их изъятия и уничтожения устанавливаются Правительством. При этом организации почтовой связи несут материальную ответственность перед пользователями за утрату, порчу, недоставку или задержку доставки почтовых отправлений, за несоблюдение тайны связи. Закон определяет порядок предъявления претензий и исков за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по предоставлению услуг почтовой связи, которые могут предъявляться организациям почтовой связи как по месту приема, так и по месту назначения почтового отправления.
Закон предусматривает государственную экономическую поддержку развитию и функционированию почтовой связи посредством капитальных вложений в создание и развитие производственной, транспортной и социальной инфраструктуры почтовой связи, предоставления финансовой и материально-технической помощи, льготных кредитов, налоговых и иных льгот почтовым организациям всех форм собственности. Организациям почтовой связи независимо от форм собственности предоставляются права владения и пользования объектами, землями, подъездными путями и иные права, необходимые для обеспечения их деятельности. Решения по государственным инвестициям в развитие почтовой связи должны приниматься на основании соответствующих федеральных программ. Деятельность Федеральной службы почтовой связи финансируется согласно закону как из полученных ею доходов от предоставления услуг, так и из средств федерального бюджета. Это обусловлено тем, что государство в интересах общества должно дотировать нерентабельные отделения почтовой связи в малонаселенных местностях, где высоки затраты, и компенсировать убыточные тарифы на универсальные услуги почты.
Закон определяет также взаимоотношения организаций почтовой связи с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и другими организациями, меры по социальной защите работников почтовой связи и правовые нормы международного сотрудничества России в области почтовой связи на основе ее международных договоров и актов Всемирного почтового союза.
Очевидно, что актуальность создания единого мирового информационного пространства подразумевает необходимость гармонизации сетей связи, что в равной мере относится как к телекоммуникациям, так и к почте. Фундамент решения этой задачи создается современными технологиями, основанными на глобализации сетей и конвергенции стандартов. Признанным международным лидером в этих и других вопросах в области телекоммуникаций является Международный союз электросвязи (МСЭ), а в области почты - Всемирный почтовый союз (ВПС). Придавая большое значение интеграции России в международное сообщество, Федеральное Собрание Российской Федерации в марте 1995 года по представлению Комитета по информационной политике и связи пятой Государственной Думы соответствующими федеральными законами ратифицировало важные для межгосударственных общений акты этих организаций - Устав и Конвенция МСЭ 1992 года и Четвертый дополнительный протокол к Уставу ВПС 1989.
Кроме пяти вступивших в действие федеральных законов в Комитете по информационной политике и связи пятой Государственной Думы был подготовлен проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях”. Им предполагалось установить новые размеры штрафных санкций за административные правонарушения в области связи, включая нарушения при эксплуатации линейных и кабельных сооружений связи, порчу таксофонного оборудования, незаконное использование радиоэлектронных средств. Эти меры соответствовали реальному изменению экономической ситуации и ситуации с нарушениями на объектах связи. Однако, ввиду того, что намечалось скорое принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, данный законопроект не был вынесен на рассмотрение пятой Государственной Думы. Кроме того, в Комитете по информационной политике и связи пятой Государственной Дума был подготовлен первоначальный вариант проекта закона “О радиочастотном спектре”, концепция которого прошла обсуждение на заседаниях Государственной комиссии по радиочастотам и коллегии Министерства связи Российской Федерации.
Все работы по формированию законодательства в области связи, являющегося, как подчеркивалось, составной частью единой системы информационного законодательства, проводились совместно Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи и Министерством связи Российской Федерации с привлечением представителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и ведущих специалистов в области связи.
Первыми законодательными актами, подготовленными Комитетом по информационной политике и связи пятой Государственной Думы, являются Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” и сопутствующий ему Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О средствах массовой информации” (в части дополнения статей 21 и 35), разработанный для устранения коллизий между новым законом и действующим законом о СМИ. Оба закона вступили в действие одновременно в январе 1995 года.
Появление Федерального закона “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” было обусловлено не столько законодательной необходимостью, сколько политическими причинами. Представители коммунистической и националистической оппозиции, составлявшие значительную часть депутатского корпуса пятой Государственной Думы, с первых дней ее работы продолжили традиции Верховного Совета РСФСР и начали активную политическую борьбу если не за полный контроль над СМИ, то хотя бы за приоритетное право выступлений в них и за создание собственной телерадиокомпании, призванной возобновить выпуск печально известной программы “Парламентский час”. Именно прокоммунистическая и националистическая часть депутатского корпуса при поддержке “парламентского болота” провела через Думу соответствующее решение и обязала Комитет по информационной политике и связи разработать закон, призванный законодательно усилить влияние Думы на СМИ.
Учитывая возможные политические последствия обострения ситуации вокруг СМИ, ответственность за разработку закона взяли на себя представители фракции “Выбор России”. Разработчики пошли не по пути удовлетворения депутатских притязаний, а по пути формализации решения общей задачи правового регулирования отношений, возникающих в связи с распространением исключительно государственными СМИ материалов или сообщений о деятельности всех органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в рамках действующей Конституции и законодательства о СМИ. Благодаря избранному подходу, закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” стал почти исключительно формальным развитием положения статьи 35 Закона РФ “О средствах массовой информации”, предусматривающего обязанность редакций СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения, а равно и иные материалы, обнародование которых в данных средствах массовой информации предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Появление данного закона, подписанного Президентом с первого раза, позволило существенно снизить остроту политической ситуации вокруг СМИ. Хотя представители оппозиции впоследствии неоднократно поднимали в Государственной Думе вопросы о деятельности отдельных СМИ и журналистов, но при наличии уже принятого федерального закона вынуждены были ограничиваться принятием “грозных” постановлений, не имеющих юридической силы. Правда, к концу срока своих полномочий пятая Государственная Дума исключительно из конъюнктурных соображений в связи с образованием акционерного общества “Общественное российское телевидение” приняла в декабре 1995 года в третьем чтении Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”. Совет Федерации одобрил данный законопроект. Но Президент совершено справедливо наложил на него вето, обосновав это тем, что действие Федерального закона “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации” не распространяется на СМИ, учрежденные с участием государства, поскольку не учитывает права и законные интересы иных учредителей, а возложение одним из учредителей особых обязанностей на СМИ не соответствует части второй статьи 18 закона “О средствах массовой информации”. Кроме того, Президент отметил (со ссылкой на статью 48 части первой Гражданского кодекса), что в случае, если в число учредителей СМИ будет входить любая государственная организация, например, государственное предприятие, этого будет достаточно для отнесения данного СМИ к учрежденным с участием государства, а это неправомерно и не соответствует части первой статьи 7 закона “О средствах массовой информации”, выделяющей в качестве отдельной категории учредителей государственные органы, но не организации.
Существенное внимание Комитет по информационной политике и связи пятой Государственной Думы уделил проблеме государственной экономической поддержки средств массовой информации и книгоиздания. В ноябре 1995 года вступил в действие Федеральный закон “Об экономической поддержке районных (городских) газет”. Суть этого закона состоит в регламентации формирования Федерального реестра районных (городских) газет, в который может быть включена только одна районная (городская) газета из числа издающихся на территории района (города), и порядка финансирования районных (городских) газет, включенных в Реестр, из средств федерального бюджета. В декабре 1995 года вступили в действие Федеральный закон “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” и сопутствующие ему Федеральные законы “О внесении дополнений в Закон Российской Федерации “О таможенном тарифе” и “О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах”.
С точки зрения законодательной техники сам закон “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации” достаточно своеобразный нормативный правовой акт. Он содержит ограниченный набор отдельных правовых норм, регулирующих различные аспекты экономические деятельности в области СМИ и книгоиздания, но не реализует системный законодательный подход к проблеме государственной поддержки СМИ и книгоиздания, ради решения которой он и был разработан. Наиболее значимыми в реальной жизни стали нормы закона, освобождающие деятельность в области книгоиздания, связанного с образованием, наукой и культурой, и в области производства продукции СМИ, включая электронные и информационные агентства от налогов на добавленную стоимость и на прибыль (в части, зачисляемой в федеральный бюджет), а также от таможенной пошлины и сборов. Достаточно эффективными с точки зрения экономической поддержки этих видов деятельности можно признать нормы закона, установившие тарифы на пользование услугами организаций почтовой, телеграфной и телефонной связи на уровне бюджетных организаций и тарифы по оплате аренды помещений в зданиях, находящихся в федеральной собственности, на уровне организаций сферы культуры. Однако в соответствии с самим законом предусматривается только трехлетний срок действия этих норм и они должны утратить силу с 1 января 1999 года. Очевидно, что законодателю придется рассматривать вопрос о продлении (или не продлении) срока действия указанных норм.
Другую содержательную часть закона составляют правовые нормы, определяющие особенности приватизации предприятий, обеспечивающих выпуск газетной, журнальной и книжной продукции. Экономическую эффективность этих норм оценить трудно, так как прежде был установлен трехлетний мораторий на акционирование издательств и полиграфических предприятий, являющихся объектами федеральной собственности. Тем не менее, именно с точки зрения экономической эффективности вызывает серьезные опасения установленный законом порядок акционирования полиграфических предприятий на безвозмездной основе с распределением акций по закрытой подписке только между федеральной властью, самими полиграфическими предприятиями и редакциями СМИ и издательствами, получающими акции пропорционально объему выпускаемой ими на данном полиграфическом предприятии продукции. Имеющийся в России опыт бесплатной приватизации в других областях хозяйственной деятельности показывает, что такая приватизация экономически мало эффективна и сопряжена с серьезными юридическими проблемами, с коррупцией и криминалом.
Сопутствующие законы о внесении изменений и дополнений в законы о налогах и о таможенном тарифе были разработаны для устранения возможных законодательных коллизий. Их содержательные правовые положения практически дословно повторяют соответствующие положения основного закона. Это еще раз подтверждает, что большинство вопросов, регулируемых законом “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации”, могли быть решены в более точном соответствии законотворческой технике - путем внесения поправок в соответствующие законы из сферы экономического законодательства. Именно из-за подобной коллизии нереализуемыми на практике оказались положения данного закона о валютном регулировании, так как Президент, не согласившись с предложениями законодателя в этой части, отклонил принятый в октябре 1995 года пятой Государственной Думой и одобренный Советом Федерации Федеральный закон “О внесении изменений в Закон РФ “О валютном регулировании и валютном контроле”.
Аналогичная судьба постигла и Федеральный закон “О федеральном комплекте учебников для общеобразовательных учреждений”, принятый пятой Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в декабре 1995 года. Также в декабре 1995 года Президент отклонил этот закон, справедливо указав на его несоответствие действующей Конституции, в первую очередь, тех его положений, где законодательная власть вторгается в сферу, отведенную Конституцией исполнительной власти.
Практически на протяжения всего срока своей деятельности Комитет по информационной политике и связи пятой Государственной Думы вел работу над Федеральным законом “О телевизионном вещании и радиовещании”. Принятие его предусматривается частью второй статьи 30 Закона РФ “О средствах массовой информации”. У этого закона длинная и трудная история. В первом варианте закон был принят пятой Государственной Думой в третьем чтении 15 февраля 1995 года, но в этом варианте он был отклонен Советом Федерации 28 февраля того же года. После доработки закон был принят пятой Государственной Думой 12 мая 1995 года, одобрен Советом Федерации 17 мая, но отклонен Президентом 14 июня 1995 года. К концу срока своей деятельности 24 ноября 1995 года пятая Государственная Дума предприняла неудачную попытку преодолеть вето Президента. Не менее сложно судьба этого закона складывается и в шестой Государственной Думе: вокруг него скрещиваются противоположные экономические и политические интересы влиятельных социальных групп.
Концепция проекта Федерального закона “О телевизионном вещании и радиовещании”, разработанного в Комитете по информационной политике и связи пятой Государственной Думы, базируется на следующих принципах:
· право граждан на свободный поиск, получение, производство и распространение массовой информации посредством телерадиовещания гарантируется государством;.
· телерадиовещание в Российской Федерации осуществляется свободно, за исключением ограничений, предусмотренных законодательством;
· государство способствует развитию телерадиовещания в целях удовлетворения разнообразных информационных потребностей телезрителей и радиослушателей, широко распространения образования, культуры, утверждения общественной морали и нравственности, здорового образа жизни и укрепления семьи;
· в области телерадиовещания не допускается цензура и создание каких-либо организационных структур, в обязанность которых входит осуществление цензорских функций;
· устанавливается приоритет правил международных договоров, если они являются иными, чем те, которые содержаться в законодательстве Российской Федерации о телерадиовещании;
· частоты, используемые для телерадиовещания, являются достоянием государства и находятся в его распоряжении;
· телерадиовещание в Российской Федерации осуществляется на основании лицензии на вещание, которая служит единственным необходимым законным основанием для использования частот, кабельной или проводной сети для телерадиовещания;
· в Российской Федерации закрепляется возможность существования вещательных организаций различных форм собственности (государственных, муниципальных, некоммерческих и коммерческих) и различных организационно-правовых форм, включая общественные вещательные организации;
· телерадиокомпании осуществляют свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности;
· журналисты, работающие в области телерадиовещания, должны иметь такие же права, как и журналисты других средств массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
· в области телерадиовещания должны осуществляться как государственное, так и общественное регулирование и контроль;
· законодательно устанавливаются обязанности телерадиокомпаний по защите прав и интересов телезрителей и радиослушателей, ограничения на распространение специфической информации и программ;
· должна обеспечиваться разумная защита интересов отечественных производителей телерадиопродукции, антимонопольные ограничения и учет особенностей рекламной деятельности в области телерадиовещания.
Такая концепция позволяет обеспечить переход от методов административного управления к методам правового регулирования в области телерадиовещания. Основной причиной отклонения Президентом данного проекта закона стало то, что разработчики не смогли найти разумного компромисса в распределении функций между Федеральной службой по телевидению и радиовещанию, являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по государственному регулированию и контролю в области телерадиовещания, и Федеральной комиссией по телерадиовещанию, создание которой предусмотрено статьей 30 Закона РФ “О средствах массовой информации” и являющейся общественно-государственным формированием, а также определить компромиссный порядок формирования такой комиссии.
Несмотря на то, что сам закон “О телевизионном вещании и радиовещании” так и не вступил в действие в период деятельности пятой Государственной Думы, в июне 1995 года вступил в действие сопутствующий ему Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, в соответствии с которым в статьях 30 и 31 этого закона термин “территориальные” (имеется ввиду комиссии по телерадиовещанию) был заменен на термин “региональные”.
Все работы по формированию законодательства в области СМИ проводились совместно Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи, профессиональными ассоциациями и творческими союзами работников СМИ с привлечением представителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и подразделений администрации Президента, а также ведущих специалистов по различным направлениям деятельности в области СМИ.
Кроме указанных выше двух поправок в Закон РФ “О средствах массовой информации”, внесенных Комитетом по информационной политике и связи в соответствии с разработанными в комитете законами, в период деятельности пятой Государственной Думы в базовый закон были внесены еще две поправки. Первая из них, внесенная Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, вступившим в действие в июле 1995 года, дополнила статью 4 о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации положением о недопустимости распространения передач, пропагандирующих порнографию, насилие и жестокость, и положением о запрете использования в различных видах видеоинформации скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье. Вторая, внесенная Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона “О противопожарной безопасности”, вступившим в действие в декабре 1995 года, дополнила статью 35 об обязательных сообщениях положением о том, что редакции государственных СМИ обязаны незамедлительно и на безвозмездной основе выпускать в свет (эфир) по требованию Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел оперативную информацию по вопросам пожарной безопасности. При этом существенным недостатком данного дополнения является то, что неопределенность понятия “оперативной информации по вопросам пожарной безопасности” способна вызвать неоднозначное его толкование и привести к конфликтным ситуациям между редакциями и службами МВД.
Таким образом, уже в период деятельности пятой Государственной Думы начался процесс внесения изменений и дополнений в Закон РФ “О средствах массовой информации”, этот процесс носил объективный характер, был обусловлен в основном вступлением в действие новых федеральных законодательных актов и не затрагивал концептуальные положения базового закона. В этот период кроме федеральных законов, разработанных в Комитете по информационной политике и связи, вступил в действие и еще ряд законов, относящихся как непосредственно к сфере информационного законодательства, так и содержащих “информационные нормы”, существенные для развития этой сферы. Прежде всего необходимо отметить вступившие в действие в июне 1994 года Федеральный закон “О порядке опубликования и вступлении в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”, в января 1995 года Федеральные законы “О библиотечном деле” и “Об обязательном экземпляре документов”, а также вступивший в действие в июле 1995 года Федеральный закон “О рекламе”, в работе над которым активное участие принимал Комитет по информационной политике и связи.
Федеральный закон “О порядке опубликования и вступлении в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания” является развитием положения части 3 статьи 15 Конституции о том, что законы подлежат официальному опубликованию и неопубликованные законы не применяются, и законодательно определяет порядок и сроки опубликования и вступления в силу законов и иных актов Федерального Собрания.
Учитывая, что библиотечное дело является отраслью информационной деятельности, а традиционная библиотека - наиболее социально - ориентированный и общедоступный вид информационной системы, закон “О библиотечном деле” следует признать важным нормативным правовым актом информационного законодательства. Он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также культурную, научную и образовательную деятельность. Закон устанавливает приоритет права граждан в области библиотечного обслуживания по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных объединений, религиозных и других организаций. При этом любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание библиотеки в соответствии с действующим законодательством и на территории Российской Федерации могут создаваться и действовать библиотеки различных форм собственности. Учредитель библиотеки не вправе вмешиваться в ее творческую деятельность. Не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к их фондам, а также использование сведений о пользователях библиотек и читательских запросах, кроме использования этой информации для научных целей и организации библиотечного обслуживания.
Закон устанавливает права, обязанности и ответственность как пользователей, так и самих библиотек, а также обязанности государства и основы государственной политики в области библиотечного дела, исходя из принципа обеспечения всеобщей доступности информационных и культурных ценностей, собираемых и предоставляемых в пользование библиотеками. При этом библиотечные фонды, комплектуемые на основе системы обязательного экземпляра документов, а также содержащие особо ценные и редкие документы, объявляются культурным достоянием народов России и могут объявляться памятниками истории и культуры, находящимися на особом режиме охраны, хранения и использования.
Федеральный закон “Об обязательном экземпляре документов” развивает информационное законодательство в части формирования системы обязательного экземпляра документов, включая (что принципиально важно), электронные издания, как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда Российской Федерации и развития систем государственной библиографии и государственных информационных ресурсов. При этом закон определяет государственную систему организаций – депозитариев обязательных экземпляров всех видов и форм представления документированной информации, ответственных за их регистрацию, учет, сохранность и использование.
Существенным не только с информационной, но и с экономической точки зрения для развития информационной сферы нормативным правовым актом является Федеральный закон “О рекламе”, устанавливающий общие и специальные требования к рекламе, права, обязанности и ответственность рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей. Такое важное значение этого закона обусловлено тем, что рекламная деятельность стала одним из основных финансовых источников для большинства видов информационной деятельности и, в первую очередь, для деятельности в области средств массовой информации. Этот закон рождался в условиях достаточно острого столкновения интересов различных социальных, экономических и политических сил. В результате в законе несколько больше, чем практически необходимо, преобладают нормы запретительного характера и несколько расширены права федерального антимонопольного органа при осуществлении государственного контроля за рекламной деятельностью. Следует особо отметить, что закон “О рекламе” может служить примером реализации оправданного с точки зрения правоприменительной практики принципа сосредоточения в одном законодательном акте правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в одном виде экономической деятельности, но в различных сферах производства товаров и услуг.
Учитывая значение первостепенной важности сферы науки и техники по характеру и объемам создаваемой и используемой информации, следует отметить “информационные нормы”, содержащиеся в Федеральном законе “О науке и государственной научно-технической политике”, разработанном в период деятельности пятой Государственной Думы, но вступившем в действие только в августе 1996 года.
Данный закон содержит отдельную статью об информационном обеспечении научной и научно-технической деятельности, устанавливающей прежде всего право субъектов данного вида деятельности на обмен информацией, за исключением информации, содержащей сведения, относящиеся к государственной, служебной или коммерческой тайне. Эта статья возлагает на Правительство Российской Федерации обязанности по обеспечению создания федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники, содействию издания научной и научно-технической продукции и приобретения соответствующих зарубежных печатных изданий. При этом Правительство гарантирует субъектам данного вида деятельности право доступа и приобретения соответствующей информации и должно обеспечивать им доступ в международные информационные фонды и системы в области науки и техники. Кроме того, декларируется обеспечение сохранности баз и банков данных научной и научно-технической информации в случае ликвидации государственных научных организаций.
Данный закон предоставляет право научным работникам на доступ к информации о научных и научно-технических результатах и на открытое распространение такой информации при обеспечении защиты их права на интеллектуальную собственность и ограничений, связанных с государственной, служебной и коммерческой тайной в соответствии с действующим законодательством. Закон также определяет в качестве одной из основных целей государственной научно-технической политики защиту информационных ресурсов государства и обязанность органов исполнительной власти по результатам экспертизы заблаговременно информировать население о безопасности, включая экологическую, об экономической и о социальной значимости создаваемых производств и объектов, использующих достижения науки и техники.
К сожалению, “информационные нормы” данного закона не являются нормами прямого действия и не определяют механизмы реализации декларируемых прав, гарантий и обязанностей.
Существенные “информационные нормы” содержатся в вступивших в действие в период деятельности пятой Государственной Думы в 1994 - 1995 годах нормативных правовых актах, относящихся к сфере избирательного законодательства. Такие нормы включены в Федеральные законы “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации”, “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О референдуме Российской Федерации”. Указанные “информационные нормы” регулируют, в основном, деятельность СМИ при проведении предвыборной агитации и агитации по вопросам, вынесенным на референдум, в периоды избирательных компаний и компаний по проведению референдумов.
Одним из важнейших событий в развитии в целом российского законодательства стало принятие пятой Государственной Думой новой “конституции экономической и хозяйственной жизни” - Гражданского кодекса Российской Федерации, первая часть которого вступила в действие с 1 января 1995 года, а вторая – с 1 марта 1996 года. Гражданский кодекс установил законодательные основы экономической и хозяйственной деятельности, в том числе и в информационной сфере, на рынке информационной продукции и услуг. Кроме того, Гражданский кодекс впервые включил в структуру объектов гражданских прав такой объект, как “информация”. Статья 128 ГК РФ указывает на этот объект как на самостоятельный в ряду таких объектов, как вещи и иное имущество, деньги и ценные бумаг, работы и услуги, результаты интеллектуальной деятельности. Однако Гражданский кодекс не внес окончательную ясность в решение достаточно сложной юридической проблемы включения объекта “информация” во всем многообразии его видов и форм представления в систему гражданско-правовых отношений.
Таким образом, “постконституционный” период деятельности пятой Государственной Дума с января 1995 года по декабрь 1996 года можно характеризовать как достаточно плодотворный для развития российского информационного законодательства. В этот период был принят и вступил в действие ряд существенных для различных аспектов информационного законодательства нормативных правовых актов таких, как Федеральные законы “Об информации, информатизации и защите информация”, “О связи”, “О библиотечном деле”, а также ряд федеральных законов, развивающих их отдельные положения. Были приняты и вступили в действие федеральные законы, регулирующие некоторые аспекты взаимоотношений между государственной властью и СМИ, экономические проблемы государственной поддержки СМИ, рекламную деятельность, а также устанавливающие “информационные нормы” в сфере избирательного законодательства. К сожалению, не была до конца доведена работа над рядом важных для информационной сферы законов и, в первую очередь, над законом “О телевизионном вещании и радиовещании”. В этот период стал постепенно формироваться системный подход к развитию информационного законодательства и в российском законодательстве начало закрепляться отношение к информации, как к объекту не только интеллектуальной, но и вещной собственности.
