Правова природа бюджетної системи

Згідно зі ст.5 Закону України “Про бюджетну систему України”, Державний бюджет України затверджується законом України. Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, селищні i сільські бюджети затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими Радами. Затвердження Державного бюджету Верховною Радою України становить невід’ємну частину суверенітету Української держави, її так званий                         “ фінансовий суверенітет ”.

Для з’ясування правової природи бюджету вихідним є положення про те, що бюджет виступає як фiнансово-плановий акт, який затверджується органом законодавчої влади, представницьким органом державної влади чи місцевого самоврядування у встановленому законом порядку.

У контексті з’ясування правової природи бюджету необхідно виявити співвідношення Державного бюджету i закону про Державний бюджет.

Свого часу як у зарубіжній, так і російській, а згодом і радянській правовій i фінансовій науці бюджет тривалий час ототожнювався з правовим актом, який його затверджує, – законом.

Мабуть, найчіткіше такий погляд дістав своє вираження у відомому енциклопедичному словнику Брокгауза та Ефрона, в якому записано:                   “ Бюджет у власному розумінні зовсім не є розпис доходів i видатків держави i, навпаки, розпис зовсім не є бюджет. Під бюджетом, з державної точки зору, розуміють загальний фінансовий закон, на якому цей розпис ґрунтується ” [4, c.280].

Російський державознавець М.I.Лазаревський на початку XX ст. зазначав: “Неправильно, що бюджет містить у собі тільки цифри, а не юридичні норми, тому що сам факт введення в бюджет тієї чи іншої цифри є вже повноваженням уряду на стягнення того чи іншого видатку; бюджет є також планом, приписом i повноваженням. Тому у випадках, коли парламент відмовляє уряду в затвердженні бюджету, управління залишається без плану i без юридичної основи для всіх державних доходів i видатків” [15, c.470-471].

У російському підручнику з фінансового права професора Іловайського відзначалось: “У всіх сучасних представницьких державах, на противагу абсолютним монархіям, бюджет має, крім технiко-господарського, певне, більше або менше (за обсягом i ступенем неоднакове у всіх державах) правове значення саме завдячуючи тому, що до його встановлення застосовується законодавчий порядок. В більшій половині сучасних представницьких держав бюджет, крім того, одягається i в правову форму закону, який називається бюджетним або (періодичним) фінансовим законом i який, окрім бюджету, вміщує в собі законодавчий текст” [12, c.145].

Однак водночас важливо звернути увагу на те, що, згідно з Законом, Державний бюджет затверджується законом України, а не приймається у вигляді закону. Факт затвердження Державного бюджету законом аж ніяк не означає, що внаслідок цього сам бюджет стає законом. Наприклад, внутрішній державний борг України, зрештою, державний прапор, державний гімн також затверджуються законами, але нікому не спадає на думку стверджувати, що від цього вони самі також стають законами (чи то у формальному чи матеріальному розумінні). Для цього у правотворчій техніці власне і оперують поняттями “затвердження законом” і “прийнятття закону”, які несуть цілком різне смислове навантаження.

Необхідно розрізняти дві взаємопов’язані, але різні процедури – затвердження Державного бюджету як однієї із стадій бюджетного процесу і прийняття закону про Державний бюджет як однієї із стадій законодавчого процесу, а відтак два різні акти – Державний бюджет, який є результатом першого, і Закон про Державний бюджет, який є результатом другого з вказаних різновидів юридичних процесів. У зв’язку з цим вважаємо, що Закон про Державний бюджет є законом у матеріальному його розумінні, оскільки приймається парламентом у порядку законодавчої процедури. При цьому Закон про Державний бюджет відноситься до групи законів, яку лише умовно можна вважати еманацією законодавчої функції, тобто до санкціонуючих і затверджуючих законів. Зокрема, відповідно до частини 4 ст.28 Закону України “Про бюджетну систему України” Закон про            Державний бюджет України не може встановлювати нові, змінювати чи скасовувати існуючі податки, збори, інші обов’язкові платежі, вносити зміни до чинного законодавства. У разі необхідності зміни чи доповнення вносять спочатку до відповідних законів. Аналогічний підхід спостерігається і в законодавстві зарубіжних країн. Наприклад, ст.81 Конституції Італії вказує: “Законом про затвердження бюджету не можуть бути встановлені нові податки чи нові видатки” [13, c.43].

Сам же по собі бюджет як фінансово-плановий акт, який являє собою складений відповідно до бюджетної класифікації розпис доходів і видатків держави, що не вміщує жодних правових норм, є не що інше, як звичайний акт управління, який звертається до виконання після надання йому обов’язковості усього-на-всього за спеціальною процедурою – шляхом затвердження його законом.

 

 

Розділ 3 Основні напрямки подолання бюджетного

Дефіциту в Україні

3.1 Подолання бюджетного дефіциту

 

Держава потребує прийняття і проведення в життя пакету законів направлених на стабілізацію економіки, фінансів і вихід з кризи. Раціональне планування, вдосконалення бюджетного процесу і ретельна розробка структури статей прибутків і витрат, повинні стати першочерговою задачею держави на сучасному етапі розвитку суспільства.

Для розуміння проблеми бюджетного дефіциту і пошуку шляхів по його скороченню, необхідно враховувати наступне:

Бюджетний дефіцит це зло, але ще більшим злом будуть всякі непродумані спроби загнати його в середину.

Перевищення прибутків над витратами не є необхідною межею здорової економіки, яка іноді може мати і дефіцит;

Дефіцит розміром у 2-3% валових національних продукти повністю допустимо в економіці будь-якої держави, в тому числі і України.

Для покриття дефіциту можуть бути використані різні форми державного кредиту.

Секвестр витратної частини бюджету не є повним розв'язанням проблеми, а буде лише сприяти збільшенню прихованого дефіциту бюджету України. Для ліквідації дефіциту необхідно лікувати саму економіку.

У програму конкретних заходів щодо скорочення бюджетного дефіциту необхідно включити заходи, які стимулювали б приток коштів до бюджету країни і сприяли б скороченню державних витрат. До них відносяться:

Ø  Зміна напрямів інвестування бюджетних коштів в галузях економіки з метою значного підвищення фінансової віддачі від кожної гривні.

Ø Більш широке використання фінансових пільг і санкцій, які
стимулюють зростання суспільного виробництва.

Ø Різке скорочення сфери державної економіки і державного
фінансування.

Ø Скорочення військових витрат.

Ø Збереження фінансування тільки найважливіших соціальних програм, неприйняття нових.

Ø Ненадання кредитів державним структурам.

Ø Створення умов для залучення іноземних інвестицій.

Проблема дефіциту бюджету і способів її рішення власне результат економічної політики будь-якого уряду. Тільки неймовірно міцна економіка і гранично-благополучне суспільство можуть дозволити собі бажати забезпечити основні пріоритети:

Ø сприяння підприємництву, розвитку виробництва, ділової активності
через обдумані соціальні витрати;

Ø жорстка антиінфляційна політика через мінімальний дефіцит
державного бюджету.

Що стосується України, то тут проблема мінімального дефіциту бюджету перебуває в своїй ембріональній стадії і поки що не має свого раціонального рішення.

Цього можна досягнути хіба що в уяві за допомогою нескладних цифрових маніпуляцій (наприклад, віднесенням кредитів Національного банку України до прибутків). Реально в житті цього можна досягнути тільки шляхом повного паралічу виробництва через непомірні податки або через жорстке обмеження навіть самих необхідних витрат.

Цей висновок підтверджується зокрема практикою виконання бюджетів 1991-1995 років, коли кожна романтична спроба досягнути малодефіцитного або навіть бездефіцитного (Закон про державний бюджет України на 1994 рік) бюджету закінчувалися провальним фактичним дефіцитом.

Взагалі дефіцит державного бюджету - хоч і серйозна проблема, але не головна трагедія для будь-якої економіки, в тому числі і української. США десятиріччями мають відчутний дефіцит державного бюджету, але це не заважає їм залишатися економічно самою могутньою державою світу. Більш того, стратегія дефіцитного державного фінансування, як інструмент державної політики, передусім у важкі періоди соціально-економічної перебудови, в спрощеній інтерпретації не що інше, як суть нової економічної теорії, яка з'явилася в противагу класичній, жорсткій монетарній. Нині в економічній теорії існують різні, концептуально різні погляди на проблему дефіциту і державного боргу. У певних умовах бездефіцитний бюджет може бути набагато шкідливіше для економіки.

У проблемі дефіциту державного бюджету головне - спосіб фінансування дефіциту, а не його наявність і розмір (в деяких умовах це якраз може бути одним з інструментів успішної соціальне економічної політики).

Нормальний, загальновизнаний спосіб неінфляційного фінансування дефіциту державного бюджету - випуск і розміщення в країні внутрішньої державної позики. Цей метод широко використовувався в СРСР навіть в кращі часи соціалістичної економіки. Цей метод отримує все більше використання в Росії. Цей метод є основним в західних економіках. Реальні гроші держава може лише позичити і тільки у реальних їх власників громадян, підприємств, банків, а також зарубіжних джерел. Останнє не є розв'язанням проблеми, а буде лише тимчасовим її відтяганням і навіть ускладненням. Цей шлях тільки посилює фінансову залежність України від зарубіжних кредиторів, перекладає її рішення на майбутні покоління.

Необхідною умовою подолання економічного спаду української економі­ки є збалансування бюджету і введення суворої фінансової дисципліни у всіх ланках державних фінансів, а також розширення дерегуляційних та привати­заційних процесів, котрі сприятимуть зняттю економічних і адміністративних бар'єрів для розвитку підприємництва, формування державного бюджету заради досягнення визначених результатів і сприяння зацікавленості всіх ланок держав­ного управління у цих результатах, започаткування нової ідеології визначення державних завдань і пріоритетів, припинення нарощування соціальних заборго­ваностей, скорочення державного боргу, поступове зниження частки перерозпо­ділу ВВП через бюджет. До найважливіших напрямів належить також знижен­ня податкового навантаження на виробництво при одночасному розширенні податкової бази шляхом зменшення привілеїв і податкових пільг, вжиття до­даткових заходів, спрямованих на зменшення податкової заборгованості для бюджетів усіх рівнів.

Державна політика у сфері державних фінансів має бути спрямована на формування соціально орієнтованої системи, стабілізацію економічного сере­довища, що створить необхідні й сприятливі умови для досягнення довготри­валого економічного зростання, підвищення життєвого рівня населення, роз­ширення можливостей розвитку бізнесу. Бездефіцитність бюджету України може істотно вплинути на поліпшення макроекономічної ситуації і забезпе­чення фінансової стабільності держави.

Таким чином, проблема дефіциту державного бюджету в нормальній економіці - це не стільки проблема безпосереднього його впливу, скільки проблема негативного впливу державного боргу і витрат по його обслуговуванню.