Глава 3. Муниципальная собственность. Проблемы эффективного использования

3.1 Понятие и состав муниципальной собственности

В современной России институт муниципальной собственности впервые получил свое закрепление в Законе «О собственности в РФ» 1990 г., Законе «О местном самоуправлении в РФ» 1991 г., в Конституции РФ 1993 г. (часть 2 статьи 8). В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

В настоящее время понятие муниципальной собственности, порядок ее образования, а также порядок владения, пользования и распоряжения ею определяются Гражданским Кодексом Российской Федерации, законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными и региональными законами.

Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».

Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования. Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Субъектом права муниципальной собственности являются муниципальные образования. В соответствии с определением, содержащимся в статье 1 Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальное образование это городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесен ряд объектов, изъятых из оборота или ограниченных в обороте, например, боевое оружие.

Объекты права муниципальной собственности возможно классифицировать по нескольким основаниям:

- Имущество составляющее муниципальную казну.

- Имущество находящееся в оперативном управлении и хозяйственном ведении.

- Движимое имущество.

- Недвижимое имущество.

- Имущественные права.

Пункт 1 статьи 29 Закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

- средства местного бюджета,

- муниципальные внебюджетные фонды,

- имущество органов местного самоуправления,

- муниципальные земли и другие природные ресурсы,

- муниципальные предприятия и организации,

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

- муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,

- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

- другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.

Содержание права муниципальной собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе.

Полномочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью.

Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие владения.

Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению этой вещи.

Право муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения. Все лица по отношению к муниципальной собственности выступают в качестве обязанных лиц. Их обязанность состоит в том, что они не должны посягать на целостность муниципальной собственности. В свою очередь, собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, которые не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.

Муниципальной собственности отчасти присущ властный характер, который выражается в способах ее осуществления. В то же время властное начало муниципальной собственности никак не должно сказываться на реализации права муниципальной собственности в гражданских правоотношениях.

3.2 Порядок формирования муниципальной собственности

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Порядок формирования муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В соответствии с приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.

Различия муниципальной собственности и государственной проводятся по следующим основаниям:

По субъектам. Субъектом государственной собственности является народ РФ и органы государственной власти, а субъектом муниципальной собственности – население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.

По объектам. Объектом права государственной собственности может быть любое имущество, а объектом муниципальной собственности – любое имущество, кроме того, что может находиться только в государственной собственности.

По основаниям приобретения и прекращения права собственности. Некоторые основания приобретения права государственной собственности не могут быть основаниями приобретения права муниципальной собственности (например, национализация или международный договор).

По содержанию. Права собственника муниципальной собственности могут быть ограничены, например, это относится к праву распоряжения (право распоряжения государственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограничено государственными органами).

Право муниципальной собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок предполагает волю одной стороны – государства и реализуется при издании акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом.

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации; в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

Приватизация муниципальной собственности является одним из наиболее важных элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики и формирования муниципальной собственности. Пункт 4 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах…» гласит, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами муниципального образования. Доходы от приватизации муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.

Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» определяет основные способы приватизации муниципального имущества:

- продажа муниципального имущества на аукционе, в том числе акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

- продажа муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

- продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работниками;

- выкуп арендованного муниципального имущества;

- преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100% акций которых находятся в муниципальной собственности;

- внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

- отчуждение находящихся в муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцами муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

Основной целью передачи государственной собственности юридическим и физическим лицам является повышение эффективности использования всех видов имущества, ресурсов и богатств страны. Однако существуют и другие общественно значимые цели приватизационных процессов.

В федеральной Концепции управления государственным имуществом содержится следующий перечень конкретных целей (задач) приватизации:

- создание благоприятной экономической среды для развития бизнеса, прежде всего в реальном секторе российской экономики;

- вовлечение в гражданский оборот максимального количества объектов государственной собственности, оптимизация структуры государственной собственности, включая структуру участия государства в хозяйственных товариществах и обществах;

- уменьшение расходов федерального бюджета на управление государственным имуществом;

- привлечение инвестиций в реальный сектор российской экономики, прежде всего за счет инвесторов, заинтересованных в долгосрочном развитии российских предприятий, готовых взять на себя обязательства по реализации инвестиционных и (или) социальных условий и безусловно их выполнять;

- создание широкого слоя эффективных собственников, ориентированных на долгосрочное развитие предприятий, насыщение отечественной продукцией российского рынка и ее продвижение на мировой рынок, расширение производства и создание новых рабочих мест;

- существенное повышение качества менеджмента и эффективности управления за счет усиления ответственности собственников приватизированных предприятий, а также заинтересованности руководства и персонала предприятий в результатах их производственной деятельности;

- формирование более эффективной структуры горизонтальных и вертикальных связей в реальном секторе российской экономики;

- восстановление активного функционирования фондового рынка;

- рациональное пополнение доходной части бюджета с акцентом на Бюджет развития Российской Федерации.

Можно заключить, что возможности для создания и укрепления собственной экономической основы у местного самоуправления имеются. Органы местного самоуправления обязаны осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления средств от покупателей объектов приватизации, обеспечить учет поступающих средств по каждому проданному объекту, предоставлять налоговому органу по месту расположения сведения о поступлении средств в местный бюджет, то есть они должны организовать процесс приватизации имущества.

В пределах установленной компетенции органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения и отчуждения; о ведении реестров муниципальной собственности; о хранении документов, подтверждающих право муниципальной собственности; о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, учреждений; об осуществлении контроля за эффективностью использования и сохранностью муниципальной собственности и многое другое.

Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. централизованной системы управлении произошел посредством «разгосударствления», введение рыночной осуществляется путем расширения частной собственности, во многом хаотического, хотя и предпринимаются попытки имитации экономической структуры западных стран. Однако эффективность происходящих преобразований под большим вопросом, тем более при спаде производства.

Необходимо четко представлять возможности каждой формы собственности в плане позитивности ее влияния на стимулы к труду, динамику и качество экономического развития, состояние производительных сил и их продуктивности сложной проблематики современных тенденций развития отношений собственности представляется весьма актуальным, особенно в свете нынешней социально-экономической ситуации в стране, поскольку в процессе экономических реформ в России наиболее радикальному изменению подвергаются формы собственности.

3.3 Муниципальная собственность – основа местного самоуправления

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс РФ ст. 215 определяет в качестве субъектов права муниципальной собственности муниципальные образования. То, что собственность принадлежит муниципальным образованиям, придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.

Органы местного самоуправления могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, отчуждать. Если на территории муниципальных образований имеются незадействованные в местном хозяйственном обороте объекты, то они (образования) могут сдавать их в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования. К числу наиболее острых проблем, относятся:

- отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;

- отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения;

- отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в регионах;

- местные органы самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований «сидят» на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;

- потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;

Муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.

Органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.

Заключение

Из элементарного определения собственности, которое дано, следует, что собственность - это отношение человека к вещи. К этому, однако, содержание собственности не сводится. Поскольку собственность немыслима без того, чтобы другие лица, не являющиеся собственниками данной вещи, относились к ней как к чужой, собственность означает отношение между людьми по поводу вещей. На одной стороне этого отношения выступает собственник, который относится к вещи как в своей, на другом - не собственники, т.е. все третьи лица, которые обязаны относиться к ней как к чужой. Это значит, что третьи лица обязаны воздерживаться от каких бы то ни было посягательств на чужую вещь, а, следовательно, и на волю собственника, которая воплощена в этой вещи.. Содержание собственности как общественного отношения раскрывается при посредстве тех связей и отношений, в которые собственник необходимо вступает с другими людьми в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ.

Собственность принято считать неограниченным правом человека на принадлежащую ему собственность, но в то же время это право является ограниченным законом, с целью защиты личных прав других людей, не являющихся собственниками.

По результатам исследования можно сделать следующие выводы:

- в работе последовательно раскрыта характеристика понятия собственности и права собственности;

- рассмотрены формы права собственности, такие как государственная и муниципальная;

- рассмотрены различные формы приватизации, как одного из инструментов разгосударствления собственности;

- исследование построено на нормативно-правовых актах РФ.

Список литературы

1. Конституция РФ

2. Гражданский кодекс РФ

3. ФЗ РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» от 03.07.1991г.

4. ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

5. ФЗ РФ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21.07.1997г. №123-ФЗ

6. Алексеев С.С. «Формы собственности и их соотношение», М.-2000

7. Борисов Е.Ф. «Экономическая теория», М.-2005

8. Булатов А.С. «Экономика», М.-2002

9. Журнал российского права/Колюшин Е.И. «О праве муниципальной собственности» 1997 №9

10. Кожевников Н.Н. «Основы экономики», М.-2006

11. Кузякин Ю.П. «Муниципальное право РФ», М.-2002

12. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. т. 2

13. Садиков О.Н. «Гражданское право», М.-2006

14. Сафиуллин Д.Н. «Право собственности в СССР», М.-1989

15. Суханов Е.А. «Лекции о праве собственности», М.-2000

16. Тархов В.А. «Собственность и право собственности», М.-2007

17. Толстой Ю.К. «Гражданское право», М.-2001