Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2008 - 2010 годах

 

"Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2008 - 2010 годах" была одобрена решением коллегии Федерального казначейства в декабре 2007 года.

Необходимость разработки данной Концепции вызвана актуальностью вопросов, решаемых в процессе модернизации и развития казначейской системы России в условиях проведения административной реформы. Речь идет об организации эффективного внутриведомственного контроля, который должен обеспечить адекватную оценку качества выполняемых функций и способствовать повышению эффективности управления казначейской системой исполнения бюджетов, а также о контроле за финансово-хозяйственной деятельностью, ее результативностью при выполнении государственных функций. В этой связи положения, изложенные в Концепции, направлены на создание инструментов контроля, позволяющих осуществлять мониторинг показателей деятельности и при управлении рисками.

В целях повышения в Федеральном казначействе эффективности управления и использования ресурсов путем повышения результативности контрольной деятельности необходимо было принципиально изменить подходы к организации и осуществлению ведомственного контроля.

Данная задача на сегодняшний день поставлена перед всеми органами исполнительной власти, что отражено в Концепции административной реформы в РФ в 2008 - 2010 годах. Согласно требованиям, изложенным в этой Концепции органам исполнительной власти необходимо обеспечить:

·   разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

·   внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей.

В целях реализации указанных положений и была разработана Концепция развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2008 - 2010 годах (далее - Концепция).

Концепция содержит определение стратегических целей и решение задач по организации системы внутреннего контроля и аудита. Цель должна быть ориентирована на развитие системы. В разработанной Концепции предусмотрена реализация мероприятий по семи направлениям, каждое из которых имеет свою цель, перечислены задачи и определены условия для их решения. Реализация указанных мероприятий позволит обеспечить создание системы эффективного контроля за выполнением органами Федерального казначейства возложенных на них функций.

Первым базовым условием для проведения контроля является регламентация деятельности. Если нет порядка проведения операций, то и нет предмета контроля. Существующая сегодня регламентация деятельности недостаточно систематизирована. Поэтому после утверждения Регламента Федерального казначейства важно разработать в каждом управлении соответствующие регламенты, чтобы в дальнейшем при проведении контроля можно было выявить отклонения от утвержденных правил, а также установить причины, вызвавшие отклонения.

В настоящее время на уровне центрального аппарата Операционным управлением Федерального казначейства разрабатываются различные документы, регламентирующие последовательность проведения операций. В процессе их подготовки разработанные документы направляются на согласование в Управление внутреннего контроля и аудита. Это важно, т.к. на стадии согласования проводится, по существу, предварительный контроль деятельности.

Таким образом, базовым условием для осуществления процедур контроля является регламентация деятельности.

Разработанная Концепция предусматривает решение вопросов совершенствование системы внутреннего контроля и аудита с помощью внедрения в систему органов Федерального казначейства таких методов, форм и видов предварительного и текущего контроля, которые позволят получить оперативную информацию о состоянии деятельности и станут инструментом управления рисками. То есть, внутренний контроль должен быть встроен в организационную структуру Федерального казначейства для образования единой функциональной системы.

Как и любая системообразующая структура, система внутреннего контроля и аудита состоит из организационной структуры или участников (руководство, работники, структурные подразделения, группы проверяющих, а также экспертные группы и совещательные органы), выполняющих соответствующие функции, и документальной базы, т.к. деятельность участников системы должна быть документально оформлена. К документам относятся документы, регламентирующие деятельность каждого участника, документы, используемые в процессе деятельности или обеспечивающие деятельность (нормативные документы для проведения контрольных мероприятий по вопросам организации деятельности) и отражающие результаты деятельности (акты, справки, рабочие документы контроля и аудита, заключения, приказы и иные документы по результатам контрольных мероприятий).

Любая управленческая деятельность базируется на планировании, организации, контроле и принятии решения для осуществления последующей деятельности, что в итоге обеспечивает непрерывность процесса управления деятельностью.

Система внутреннего контроля и аудита - это управленческая функция. При планировании деятельности каждый раз определяется механизм реализации. И по мере реализации осуществляется контроль. После оценки реальности планируемых мероприятий принимается соответствующее решение. Решение может быть принято в предварительном, текущем или последующем режимах.

Для повышения эффективности системы управления необходимо постоянно совершенствовать систему контроля и основным условием ее совершенствования является обеспечение непрерывности осуществления контрольных функций.

В положениях Концепции определены цель, задачи и функции внутреннего контроля и аудита.

Внутренний контроль и аудит осуществляется в целях:

·   выявления, предупреждения и устранения фактов нарушений и неисполнения законодательных и иных нормативных правовых актов, нецелевого и неэффективного использования государственных денежных средств и государственной собственности;

·   обеспечения законности в установленной сфере деятельности;

·   содействия развитию и совершенствованию надлежащей системы управления;

·   обеспечения эффективности и результативности деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов.

Задачи внутреннего контроля и аудита.

.   Задачи организационной деятельности - организация и осуществление внутреннего контроля и аудита исполнения законодательных и нормативных правовых актов РФ, регламентирующих деятельность Федерального казначейства и его территориальных органов.

2. Задачи контрольно-проверочной деятельности - осуществление проверочной деятельности и контроля за соблюдением структурными подразделениями и их работниками соответственно:

·   порядка исполнения установленных процессов и процедур, осуществления и учета соответствующих операций и соблюдения полномочий при их санкционировании;

·   порядка ведения операций со средствами федерального бюджета, предусмотренными на содержание и обеспечение деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов;

·   порядка ведения бюджетного учета, составления и представления внутренним и внешним пользователям соответствующей отчетности.

3. Задачи аналитической деятельности:

·   проведение анализа выявленных отклонений от установленных показателей деятельности, причин, лежащих в основе нарушений, принятие мер по их предупреждению;

·   определение эффективности и целесообразности проводимых операций, применения действующих норм и правил ведения операций;

·   анализ результатов реализации нормативных правовых актов, а также внутренних приказов, инструкций, распоряжений и иных локальных актов;

·   изучение результатов деятельности, выявление отрицательных и положительных тенденций организации процессов и разработка на этой основе предложений по устранению негативных тенденций и распространение положительного опыта;

·   проведение финансового анализа и оценка эффективности результатов деятельности.

4. Задачи информационной деятельности:

·   подготовка соответствующих документов, в том числе предложений об устранении выявленных отклонений и нарушений и предложений, направленных на совершенствование деятельности в целом;

·   осуществление процесса информирования: предоставление внутренним пользователям информации о результатах проводимых контрольных мероприятий и принятых по ним решениях, регулярное предоставление результатов контрольной деятельности в порядке отчетности, предоставление запрашиваемой в установленном порядке информации внешним пользователям.

Функции внутреннего контроля и аудита:

)   функция контроля - выявление нарушений требований законодательных и иных нормативных правовых актов при осуществлении деятельности;

2) аналитическая функция - осуществление анализа и оценки выявленных нарушений и недостатков, определение причин их возникновения, подготовка предложений, направленных на их устранение и на совершенствование деятельности;

)   информационная функция - обеспечение представления информации о результатах контроля для принятия соответствующих решений, направленных на минимизацию рисков, устранение выявленных недостатков и нарушений деятельности;

)   координационная функция - организация контрольной деятельности с учетом ее видов, форм и методов для обеспечения системности внутреннего контроля и аудита.

Для решения поставленных задач необходим механизм, который опирается, в зависимости от поставленной цели, на виды, формы и методы внутреннего контроля и аудита.

Виды и формы внутреннего контроля:

·   финансовый - проверка соответствия проводимых операций и их отражения в бюджетном учете и отчетности требованиям законодательных и нормативных правовых актов при осуществлении функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ и (или) функций главного распорядителя (распорядителя) и получателя средств федерального бюджета;

·   административный - проверка соответствия выполняемых операций и принимаемых решений установленным управленческим решениям, внутренним регламентам, полномочиям работников, приказам и иным локальным актам, а также соответствие последних требованиям законодательных и нормативных правовых актов;

·   технологический - проверка соблюдения норм и правил ведения процессов и установленной последовательности выполняемых процедур при осуществлении операций.

По отношению к контролируемым процессам и операциям в зависимости от времени и последовательности их выполнения проводится:. предварительный контроль - комплекс процедур, направленных на предотвращение ошибок и незаконных действий до проведения операций;

b. текущий (оперативный) контроль - комплекс процедур, направленных на предотвращение ошибок и незаконных действий в процессе проведения операций;.    последующий контроль - комплекс процедур, направленных на выявление и устранение ошибок и незаконных действий после проведения операций.

Различными могут быть методы осуществления проверок.

По объектам и средствам контроля, месту их нахождения (нахождения источника данных) проводятся:

·   документальная проверка - проверка учетных и иных документов;

·   автоматическая проверка - проверка на уровне специальных программных средств контроля над применением системы компьютерной обработки данных при проведении и учете операций;

·   фактическая (выездная) проверка - проверка документов, наличия денежных средств и материальных ценностей, компьютерных баз данных, проводимых процессов и операций по месту нахождения контролируемого объекта;

·   камеральная проверка - проверка, проводимая по месту нахождения контролирующего органа на основе имеющегося массива данных и (или) документов и компьютерных баз данных, предоставленных контролируемым объектом.

По способу (методике) получения информации проводятся:

·   выборочная проверка - проверка определенной совокупности документов, материальных ценностей, компьютерных баз данных, процессов и операций с целью на основе их изучения сделать вывод обо всей проверяемой совокупности;

·   сплошная проверка - проверка всех без исключения документов, материальных ценностей, компьютерных баз данных, процессов и операций на конкретном участке или определенном направлении деятельности за определенный период.

По предмету контроля (направлению деятельности, участку, виду операции) или совокупности вопросов, подлежащих проверке, проводятся:

·   тематическая (целевая) проверка - проверка определенной темы, определенного вида операций или их совокупности, участка или направления деятельности;

·   комплексная проверка - проверка двух и более тем, видов операций, участков или направлений деятельности;

При поведении контрольных мероприятий в рамках системы внутреннего контроля необходимость и целесообразность применения вышеуказанных видов, форм и методов контроля или их комбинации определяются конкретно для каждой решаемой задачи, изучаемого вопроса или предмета контроля.

В рамках Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2008 - 2010 годах представлена модель уровня надежности внутреннего контроля.

Для построения системы внутреннего контроля определяется состояние функционального подразделения по диаграмме уровня надежности внутреннего контроля, что позволяет оценить объем необходимых работ для внедрения эффективной системы внутреннего контроля.

В данной модели можно выделить четыре уровня надежности внутреннего контроля:

·   уровень 1 - ненадежный;

·   уровень 2 - недостаточный;

·   уровень 3 - надежный;

·   уровень 4 - достаточный.

Например, с помощью проверки наличия документов, регламентирующих порядок проведения операций в соответствующем подразделении можно определить уровень надежности внутреннего контроля и затем провести оценку организации деятельности структурного подразделения, т.е. аудит деятельности. В этом случае уровни надежности внутреннего контроля будут иметь следующие характеристики:

·   Уровень 1 - контроль и соответствующие процедуры существуют в неполном объеме и не задокументированы. Персонал не осведомлен о своих обязанностях относительно процедур контроля. Операционная эффективность процедур контроля систематически не оценивается.

·   Уровень 2 - контроль и соответствующие процедуры существуют в достаточном объеме, но не задокументированы. Недостатки контроля могут быть определены, но не исправлены своевременно.

·   Уровень 3 - контроль и соответствующие процедуры существуют и задокументированы в полном объеме. Недостатки контроля определяются и своевременно исправляются.

·   Уровень 4 - соответствует всем характеристикам уровня 3. Существует система внутреннего контроля и управления рисками, которая обеспечивает своевременное документирование постоянную переоценку существенных процессов при проведении организационных изменений или изменений нормативных правовых актов. Осуществляет оценку эффективности внутреннего контроля.

Следующее, на что необходимо обратить внимание, это контроль, проводимый с применением современных технологий. Процедуры, выполняемые органами Федерального казначейства в процессе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы, опираются на информационно-техническую базу, информационные потоки и соответствующее программное обеспечение. Для предотвращения частых сбоев в программном обеспечении, осуществлении наладок программного продукта на местах, работникам отделов внутреннего контроля было бы целесообразно принимать участие в тестировании баз данных, которые меняются в связи с изменением порядка финансирования и системы бюджетного учета. Кроме того, качество контроля в условиях компьютерной обработки документов напрямую зависит от знания программного обеспечения.

Организация и проведение контрольных мероприятий в настоящее время должна быть направлена на освоение новых форм проведения контроля. Это может быть как выборочный контроль выполнения отдельных процедур, так и камеральные проверки, которые проводятся в режиме текущего контроля, а также тематические проверки.

Такие контрольные мероприятия уже осуществляются в рамках проведения плановых проверок Управлением внутреннего контроля и аудита в центральном аппарате и территориальных органах.

Таковы основные положения Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе в 2008 - 2010 годах.