2020-04-20
1093
Среди ученых нет единства в трактовках понятия государственный финансовый контроль. На этот счет существуют самые разные точки зрения.
В официальном документе Министерства финансов Российской Федерации государственному финансовому контролю дается такое определение: "Государственный финансовый контроль в Российской Федерации представляет собой систему мероприятий по контролю за соблюдением законодательных и других нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по использованию государственных средств" [18; 174].
С подобным определением не согласен Ю.М. Воронин, который отмечает, что "система мероприятий по контролю может служить инструментом государственного финансового контроля, но она никак не может отражать его сущность" [20; 39]. Сам же он трактует государственный финансовый контроль как "экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов государственной собственности, проявляющиеся в деятельности регулируемых правовыми нормами субъектов финансовых правоотношений [органов государственной власти, местного самоуправления и созданных ими структур] по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных [и муниципальных] финансовых средств и государственной [и муниципальной] собственности" [20; 50].
И.А. Белобжецкий дает такое определение: "Под финансово-хозяйственным контролем следует понимать систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, учреждений, организаций и других подразделений материального производства и непроизводственной сферы с целью объективно оценить экономическую эффективность этой деятельности, установить законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, сохранность социалистической собственности, выявить внутрихозяйственные резервы повышения эффективности производства и роста доходов государственного бюджета" [16; 43].
Подчеркнем, что система надзора - лишь одна из форм государственного финансового контроля. Необходимо также отметить, что данное определение характеризует государственный финансовый контроль при социализме.
Овсянников Л.Н. считает, что "государственный финансовый контроль - это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер" [40; 5]. Данное определение несет в себе излишнюю обобщенность, имеет отвлеченный характер и не раскрывает деталей предмета исследования. Также это определение позволяет взглянуть на государственный финансовый контроль лишь с точки зрения права.
Ю.М. Иткин отмечает: "Деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку исполнения, прежде всего, законов государства и указов Президента, правильности и целесообразности направления выделенных… бюджетных средств, эффективности деятельности правительственных органов, эффективного и экономного расходования государственных средств на всех уровнях управления финансовыми и материальными ресурсами" [26; 133]. В данной формулировке не учитываются аспекты контроля за финансовой безопасностью государства.
Козырин А.Н. полагает, что "под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельности государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности" [27; 48]. Это определение нельзя считать достаточно четким и цельным, так как, по сути, здесь перечисляются некоторые задачи контроля.
Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева и Л.Д. Андросова считают, что "финансовый контроль - контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов [государства, предприятий, учреждений, организаций] с применением особых методов. Он включает контроль за соблюдением финансово-хозяйственного законодательства в процессе формирования и использования фондов денежных средств, оценку экономической эффективности финансово-хозяйственных операций и целесообразности произведенных расходов" [30; 102].
С.О. Шохин и Л.И. Воронина определяют финансовый контроль следующим образом: "Под финансовым контролем следует понимать многоаспектную, межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, определения законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета" [34; 14].
А.З. Дадашев и Д.Г. Черник полагают, что содержание и назначение финансового контроля "сводится к проверке финансовой деятельности хозяйствующих субъектов и субъектов отраслевого [ведомственного] и территориального управления. Объектом финансового контроля являются распределительные отношения на стадии образования и в процессе использования финансовых ресурсов, централизованных и децентрализованных денежных фондов. Финансовой проверке подвергаются стоимостные показатели. Финансовый контроль охватывает правильность формирования стоимостных показателей и финансовых результатов деятельности хозяйствующих субъектов, составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов, расходования смет некоммерческими организациями, целевое использование бюджетных средств, полноту и своевременность налоговых платежей и налоговых отчислений" [24; 34]. Эти авторы необоснованно ограничивают содержание контрольной деятельности. Кроме того, вышеуказанное высказывание не может являться определением понятия государственный финансовый контроль.
П.В. Черноморд считает, что "финансовый контроль сосредоточивает внимание на фактическом осуществлении финансовой, бюджетной, налоговой, кредитной, денежной политики, политике цен, вопросах развития валютно-финансового аспекта внешнеполитического курса и внешнеэкономических связей Российской Федерации" [32; 4].
Многие авторы при рассмотрении финансового контроля основной упор делают на деятельности осуществляющих финансовый контроль, полагая, что "государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления" [21; 593]. Но система институтов, инструментов и объектов - это внешнее проявление государственного финансового контроля.
По мнению Е.Ю. Грачевой, государственный финансовый контроль - это контроль "со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан" [22; 18]. Здесь государственный финансовый контроль отождествляется с деятельностью контролирующих органов, что не отражает сущность государственного финансового контроля.
Близкое к Е.Ю. Грачевой дает определение государственного финансового контроля Н.П. Ефимова. "Государственный финансовый контроль в Российской Федерации, - считает этот исследователь, - следует рассматривать как регулируемую правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределение, целевым и эффективным расходованием финансовых ресурсов, а также законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, имеющую своей целью не только обнаружить, но и предупредить нарушения в работе подконтрольных объектов" [29; 333].
В.В. Бурцев считает, что "сущность ГФК выражает следующая триада: 1] выявление разного рода нарушений [ошибок, злоупотреблений, включая мошенничество и т.д.] в процедурах управления государственными финансовыми потоками [в том числе в ведении бухгалтерского учета и составлении бухгалтерской отчетности] и в финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов [инициирующей государственные финансовые потоки]; 2] обеспечение их устранения [т.е. принятие корректирующих мер по результатам контроля]; 3] анализ факторов их возникновения [включая определение мотивов нарушителей и т.д.] и разработка профилактических мер по их предотвращению в будущем" [17; 34].
Как видно из вышеизложенного, общепринятое определение понятия государственный финансовый контроль до сих пор не выработано. В то же время некоторые формулировки имеют ряд существенных недостатков.
Расходятся мнения ученых и в определении целей и задач государственного финансового контроля.
Так В.В. Бурцев считает, что "цель ГФК - обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности в распорядительной и исполнительной деятельности [действиях] следующего характера:
) деятельность по планированию, формированию, распределению [перераспределению] и использованию финансовых, материальных и нематериальных объектов государственной собственности на всех уровнях хозяйственной деятельности;
2) деятельность по обеспечению сохранности и приумножения вышеуказанных объектов, а также по созданию всех условий для этого;
) деятельность по обеспечению функционирования различных подсистем [включая систему бухгалтерского учета, систему внутреннего контроля, систему управления сбытом и др.] управления финансово-хозяйственной деятельностью организаций [государственных, с государственным участием, особо связанных с государством];
) деятельность по обеспечению финансовой безопасности государства" [17; 46-47].
А "достижение цели государственного финансового контроля обеспечивается реализацией следующих основных задач:
. Контроль организаций любых организационно-правовых форм, форм собственности и видов деятельности [профиля], объединений организаций, предпринимателей на предмет соблюдения ими нормативных правовых актов, содержащих юридические нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе их финансово-хозяйственной [предпринимательской] деятельности, и управление этими отношениями [включая организацию систем внутрихозяйственного планирования, регулирования, учета, контроля и анализа]; контроль государственных организаций на предмет соблюдения ими и правовых актов индивидуального характера [приказов, распоряжений вышестоящих государственных организаций и т.п.], касающихся непосредственно их финансово-хозяйственной деятельности.
. Контроль бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства [использующих в своей деятельности госсобственность, выполняющих государственные заказы и задачи, в отношении которых предоставлены государственные гарантии, поручительства и прочие обеспечения, использующих предоставленные государством финансовые и материальные средства, имеющих предоставленные органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества и т.д.] на предмет эффективности различных аспектов их финансово-хозяйственной деятельности [оценка эффективности]; определение целесообразности их деятельности [по ее направлениям, или сегментам]. Как дополнение к этой задаче следует считать разработку вариантов оптимизации систем управления финансово-хозяйственной деятельностью вышеуказанных субъектов хозяйствования и выявление резервов повышения ее эффективности [например: разработку механизмов предотвращения нерациональных - необоснованных - затрат, снижения себестоимости и т.д.], а также оценку влияния деятельности вышеуказанных видов хозяйствующих субъектов на финансовые потоки государства.
. Контроль за состоянием и использованием государственных запасов и резервов.
. Контроль за своевременностью и полнотой расчетов по исполненным государственным заказам.
. Контроль за выполнением плановых заданий по предоставлению государственных услуг и соблюдением нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг.
. Контроль за законностью и правильностью квотирования [введения количественных и стоимостных ограничений на определенный срок по определенным товарам, работам и услугам] и соблюдения экспортных и иных квот.
. Контроль за законностью и правильностью предоставления и использования налоговых, таможенных и иных финансовых льгот и преимуществ субъектам хозяйствования.
. Контроль за правильностью [соблюдением установленного законодательством порядка] обращения государственных средств в кредитной системе, контроль за правильностью организации денежного обращения в целом.
. Контроль за целесообразностью привлечения государством и целевым направлением и эффективностью использования внешних и внутренних займов; контроль за своевременностью, полнотой порядком погашения иностранными государствами, их юридическими лицами, международными организациями и межгосударственными образованиями своих задолженностей перед Российской Федерацией.
. Финансовая экспертиза проектов международных договоров Российской Федерации, нормативно-правовых актов и иных документов, затрагивающих государственные финансы, т.е. прямо либо косвенно влияющих на формирование, объем и исполнение всех уровней бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
. Контроль за правильным [законным] и экономически обоснованным распределением всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, правильностью и обоснованностью расчетов сметных назначений; контроль за полнотой, своевременностью, структурным соответствием и целевым назначением исполнения доходных и расходных статей федерального и территориальных бюджетов и смет внебюджетных фондов государства; проверка правильности бухгалтерского учета исполнения бюджетов [смет], а также полноты, точности и достоверности соответствующей бухгалтерской отчетности; вскрытие резервов роста доходов государственного бюджета [внебюджетных фондов], выработка предложений по сокращению нерациональных расходов, снижению бюджетного дефицита; подготовка предложений по устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом.
. Проверка соблюдения главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий их выделения, распределения, получения, использования и возврата.
. Контроль за законностью и целесообразностью предоставления государственных и финансовых и имущественных гарантий [поручительств], выдаваемых в качестве обеспечения сделок, и расчетов по ним.
. Контроль за сохранностью, правильностью хранения и обслуживания, за законностью и правильностью пользования, за законностью, целесообразностью и эффективностью распоряжения материальными ценностями [ресурсами] государства.
. Контроль за правильностью использования, законностью, целесообразностью и эффективностью распоряжения нематериальными объектами государственной собственности.
. Контроль за законностью, целесообразностью и эффективностью организации и проведения преобразования форм собственности.
. Контроль за обеспечением финансовой безопасности государства" [17; 51-57].
Таковы, по мнению В.В. Бурцева, основные, наиболее важные и очевидные задачи государственного финансового контроля.
Ю.М. Воронин же пишет, что "государственный финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения проведения в РФ единой финансовой, бюджетной, денежно-кредитной, налоговой, валютной и инвестиционной политики, обеспечения экономической безопасности и защиты финансовых интересов государства, а также его граждан и субъектов хозяйствования" [20; 47].
Этот исследователь выделяет следующие задачи государственного финансового контроля:
- "обеспечение экономической безопасности государства и защиты финансовых интересов государства при формировании централизованных децентрализованных денежных фондов;
- проверка выполнения РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями функций по аккумулированию, распределению и эффективному использованию финансовых ресурсов;
- проверка целевого использования бюджетными получателями и распорядителями выделенных бюджетных средств;
- проверка финансовой деятельности предприятий, учреждений, организаций, получающих или использующих государственные финансовые средства;
- обеспечение соблюдения правил совершения операций с валютой и валютными ценностями;
- пресечение и предупреждение правонарушений в финансовой сфере" [20; 50].
Что касается принципов организации государственного финансового контроля, то эти принципы изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ.
Основными принципами осуществления государственного финансового контроля являются:
- законность;
- независимость;
- объективность;
- ответственность;
- гласность;
- системность.
Принцип законности означает точное соблюдение норм и правил, установленных действующим законодательством, всеми органами, осуществляющими государственный финансовый контроль, и их должностными лицами.
Принцип независимости означает, что органы государственного финансового контроля независимы в части осуществления контрольно-ревизионной деятельности от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также от политических и иных общественных объединений.
Принцип объективности заключается в том, что государственный финансовый контроль осуществляется квалифицированными специалистами с использованием фактических документальных данных в установленном законодательством порядке, путем применения методов, обеспечивающих получение полной и достоверной информации.
Принцип ответственности означает, что к нарушителям финансового законодательства применяются меры правовой ответственности. Работники, осуществляющие государственный финансовый контроль, несут ответственность за совершенные ими в области финансового контроля противоправные действия в соответствии с законодательством.
Принцип гласности означает открытость и доступность для общества и СМИ сведений о результатах контрольно-ревизионных и экпертно-аналитических мероприятий, проведенных в рамках государственного финансового контроля при условии сохранения государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.
Принцип системности означает единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, осуществляемой в рамках государственного финансового контроля, нормативно закрепленную организацию взаимодействия органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, нормативно установленную периодичность его осуществления.
В.В. Бурцев кроме шести вышеперечисленных принципов государственного финансового контроля выделяет еще принцип сбалансированности, который неразрывно связан с принципом ответственности. "При распределении обязанностей между субъектами ГФК необходимо учитывать то, что каждая контрольная задача [функция] должна быть сбалансирована с определенным набором прав и возможностей [быть адекватной организационному, правовому, методическому, информационному и иному необходимому обеспечению контрольного мероприятия, в процессе которого эта задача выполняется] " [17; 109].
В теории и практике государственного финансового контроля принято различать следующие его формы: предварительный, текущий и последующий. Так, А.Н. Козырин отмечает: "Под формой финансового контроля понимают способы конкретного выражения и организации контрольных действий. В зависимости от времени совершения контроля выделяют три основные формы финансового контроля - предварительный, текущий и последующий. Все они находятся в тесной взаимосвязи, отражая непрерывный характер контроля" [27; 63].
Итак, "предварительный контроль предшествует совершению проверяемых операций. Это позволяет предупредить нарушение действующего финансового законодательства и выявить еще на стадии прогнозов и планов дополнительные финансовые ресурсы, пресечь попытки нерационального использования средств" [30; 86]. Предшествуя совершению финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов.
Текущий контроль проводится в короткие промежутки времени - в процессе совершения финансовых операций. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет быстро реагировать на изменяющиеся условия. "Текущий контроль называют иначе оперативным. Он ежедневно осуществляется финансовыми службами с целью предотвращения нарушений финансовой дисциплины в процессе привлечения и расходования денежных средств, выполнения предприятиями, организациями, учреждениями обязательств перед бюджетом. …текущий контроль позволяет предотвратить совершение финансовых правонарушений, а также предупреждать возможные потери на фоне быстро меняющейся хозяйственной ситуации" [30; 86].
По мнению многих ученых, "последующий контроль является неотъемлемой частью внешнего контроля. Он сводится к проверке финансово-хозяйственных операций за истекший период на предмет законности и целесообразности произведенных расходов, полноты и своевременности поступления предусмотренных бюджетом средств" [27; 64]. Главным критерием последующего контроля выступают именно объем и глубина охвата контролем различных сторон финансовой и хозяйственной деятельности проверяемой организации, что и предполагает его подразделение на ревизию, тематическую проверку, обследование, счетную проверку отчетности и т.д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением финансовой и хозяйственной деятельности организации за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.
Вместе с тем не все ученые поддерживают классификацию форм контроля. Э.А. Вознесенский, например, признавая под формами контроля "отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий" [19; 68-72], утверждает, что по отношению к финансовому контролю его формами являются только предварительный и последующий контроль. При этом он отмечал, что "как предварительный, так и последующий контроль осуществляется в ходе текущей деятельности контролируемых объектов и выражает содержание текущей оперативной работы соответствующих органов". На этом основании он отрицал понятие "текущий контроль", относя все контрольные действия либо к предварительному, либо к последующему финансовому контролю.
Близкое к А.Н. Козырину дает определение формы контроля В.В. Бурцев, который пишет, что "форма контроля - это способ организации и выражения определенным образом упорядоченной совокупности контрольных процедур" [17; 68]. Но в отличие от Козырина Бурцев полагает, что в качестве форм государственного финансового контроля необходимо выделить следующие:
· ревизия;
· проверка [включая как непосредственную проверку, так и обследование, т.е. наблюдение, опросы с целью выявления положения дел по каким-либо вопросам в целях определения целесообразности проработки определенной проблемы и проведения более глубокого контроля];
· надзор;
· экспертиза нормативно-правовых актов и иных документов [включая подготовку аналитических материалов по отдельным вопросам, например, касающимся финансовой политики, государственных программ, договоров и соглашений органов государственной власти, международных договоров и т.п.]. Последняя форма также включает анализ и оценку различного рода государственных решений в плане их финансово-экономических последствий для государства.
А предварительный, текущий и последующий контроль - это не формы, а виды контроля по отношению ко времени его осуществления.
Выбор формы государственного финансового контроля зависит от его задач, планов и программ, сложности и специфики его объектов. Раскроем содержание наиболее распространенных форм - ревизии и проверки.
"Ревизия - наиболее действенная форма ГФК. Ее основная цель - изучить специальными приемами документального и фактического контроля экономическую эффективность финансово-хозяйственной деятельности, законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций, установить правильность их отражения в регистрах бухгалтерского учета и отчетности. Вышеописанное относится к финансово-хозяйственному контролю. В рамках же финансово-бюджетного контроля ревизия в основном заключается в детальном, глубоком и всеобъемлющем контроле исполнения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней в целях установления своевременности и правильности реализации [прохождения] определенного этапа бюджетного процесса, выявления резервов роста доходной базы бюджета. Особая роль этой формы ГФК в управлении государственными финансами и регулировании социально-экономических процессов очевидна. Ревизия в отличие от проверки охватывает все [или почти все] стороны деятельности объекта контроля" [17; 70-71].
Хотя разные авторы по поводу отличительных особенностей ревизии в целом имеют схожие точки зрения, общепризнанное определение понятия ревизии отсутствует. До сих пор законодательно не определено что такое ревизия, каковы ее задачи и содержание, каковы функции, обязанности, права, порядок деятельности ревизора, каковы возможности и вообще правовое положение ревизуемой организации. По этому, когда реализуются права органов государственной власти, прокурора, следователя по назначению ревизии, остается непонятным, что именно они назначают и каким образом результаты осуществляемого по их назначению действия должны оформляться, чтобы отражающий их документ имел юридическое значение. В то же время А.Ю. Петров на этот счет рассуждает следующим образом: "Известно из наших мероприятий, из каких действий всякая ревизия состоит, как оформляются ее результаты и т.д. Конечно, есть ведомственная инструкция, опыт, практика, традиции. Но нормативного документа, вводящего понятие ревизии, в правовом поле нет. Стало быть, действия ревизора, составленный акт ревизии, строго говоря, незаконны… Если акт ревизии является основанием для ведения следственной деятельности, то это должно быть четко сформулировано и отражено в соответствующем законодательном акте" [40; 6].
"Проверка, в отличие от ревизии, проводится по определенному кругу вопросов или теме путем ознакомления с определенными сторонами деятельности [например, проверка на предмет целевого использования бюджетных ассигнований, правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности отчетности и т.д.] [17; 71-72].
Таким образом, отсутствие четкого определения государственного финансового контроля, путаница в его формах и методах, смешение понятий - вот одна из причин того, что до сих пор в стране не создана соответствующая современному положению дел правовая и методологическая база государственного финансового контроля.
