Экономические циклы и кризис судебной системы

 

Обычно позиционируется, что постоянный рост поступающих в суды на разрешение дел обусловлен ростом доверия граждан к суду*(140). Однако при наложении статистических показателей и экономических циклов (кризисов) в России*(141) можно заметить, что этот тезис спорный. Особенно это наглядно видно на примере статистических данных арбитражных судов*(142). Поскольку в силу неисполнения или ненадлежащего исполнения договорных и бюджетных обязательств, возникают правовые споры, которые поступают в суд для разрешения ввиду отсутствия альтернативных конституционно правовых способов, окончательно разрешающих правовые конфликты, в том числе с государством в лице его органов власти и органами местного самоуправления, и их должностных лиц.

На графике 1 видно, что тренды увеличения и спада количества поступающих (исковых) заявлений и разрешенных дел коррелируются с экономической активностью и кризисами. Отличительная черта динамики судебной статистики от волнообразной картины экономических циклов заключается в том, что она повторяет линию деловой активности. Это объясняется рядом объективных факторов, к числу которых можно отнести относительно недавний переход к рыночной экономике, несовершенство официального статистического учета, а также особенности и несовершенство правового регулирования осуществления правосудия и механизма проверки судебных актов, являющееся отчасти результатом адаптации судебной системы на возникающие трудности. Касательно права на суд это выражается в том, что правовые споры рассматриваются и разрешаются в предусмотренной законом процедуре, поэтому с ее появлением начинают поступать соответствующие процессуальные заявления. С 2004 года по 2013 год*(143) динамика увеличения и спада количества поступающих (исковых) заявлений и разрешенных дел коррелируются с колебаниями экономической активности. В год наступления экономического кризиса происходит рост числа обращений в суды, а в следующие за ним годы наблюдается пик динамики увеличения. В большинстве случаев это обусловлено тем, что потенциальные участники процесса сначала пытаются во внесудебном (досудебном) порядке урегулировать возникший спор, и лишь не снискав удовлетворения своих требований к контрагенту, обращаются за судебной защитой.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что экономические циклы являются внешним мощным фактором воздействия на судебную систему, что, безусловно, следует учитывать в государственном планировании.

При нарастающей волнообразной динамике поступления дел в арбитражные суды количество судебных участков остается относительно стабильным. Это относительное постоянство обусловлено утвержденным законом числом судебных участков*(144), числом судей и аппарата судов и объемом финансового обеспечения соответствующего бюджета*(145).

Сопоставление числа судей и количества (исковых) заявлений, поступивших в арбитражные суды дел в кризисный 2009 год, позволяет сделать вывод о том, что нагрузка на одного судью в суде первой инстанции составляет 65 дел в месяц у судей в 2009 году. Учитывая, что количество рабочих дней в месяце в среднем составляет 29, или 232 часа соответственно, то для рассмотрения одного дела уходит 3,5 часа. Для сравнения в 2006 году нагрузка арбитражных судей составляла 59,8 дел в месяц, или 3,8 часа на рассмотрение одного дела. Рассмотрение дела судом предполагает совершение судьей (судьями) ряда процессуальных действий, которые гарантируют справедливое судебное разбирательство, включая оценку приемлемости процессуального обращения, извещение сторон по делу, предварительное и судебное заседания, изготовление судебного решения и исполнительного документа.

Справедливости ради необходимо отметить, что статистические показатели не в полной мере отражают картину судебной нагрузки, поскольку они среднестатистические. В некоторых арбитражных судах субъектов Федерации эти показатели значительно выше, в других немного ниже. Но даже усредненные показатели судебной нагрузки поражают. Кроме того, неизвестно, брались ли в расчет председатели арбитражных судов и их заместители, которые хотя и наделены статусом судьи, но, как правило, не рассматривают дела, либо рассматривают, но в виде исключения. Судьи работают в условиях запредельной нагрузки.

Представляется очевидным, что указанного времени недостаточно, особенно если сопоставить данные судебной нагрузки с утвержденными нормативами нагрузки судей и работников аппарата судов субъектов Российской Федерации Постановлением Минтруда РФ, Минюста РФ от 27.06.1996 N 41а/06-74-124*(146). В названном совместном постановлении судебная нагрузка рассчитана исходя из фактической численности штатов судов и правового регулирования их деятельности. Так, например, для рассмотрения дела по спору участников хозяйственных обществ требуется 15,5 часов, а на рассмотрение спора, вытекающего из публичных правоотношений, - 29,5. Приведенные примеры судебной нагрузки являются лишь относительными ориентирами, поскольку они были рассчитаны с учетом дореформенных правил гражданского судопроизводства, правила арбитражного процесса вообще не брались в расчет, хотя арбитражные суды уже были созданы и успешно работали. Отмеченное досадное обстоятельство демонстрирует просчеты в государственном планировании уже на стадии технического задания.

Принцип обеспечения публичной услугой определенного числа граждан на единицу органа власти неразрывно связан с бюджетным обеспечением.

В целях проведения судебной реформы, повышения эффективности деятельности судебной власти в Российской Федерации, оптимального организационно-правового и материально-технического обеспечения судебной системы в Российской Федерации Правительством Российской Федерации используется программно-целевой метод, который подразумевает достижение установленной цели в определенный срок на основе реализации мер, имеющих соответствующий объем бюджетного финансирования. Именно недостаточное финансирование признано одной из основных причин "провалов" федеральных целевых программ, в том числе развитие судебной системы. В федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы" указывается в качестве основного риска программно-целевого метода недостаточность финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, обусловленная инфляционными процессами*(147). Недостаточность денежных средств на реализацию поставленных целей преобразования судебной системы являлась константой в силу разных объективных причин.

Однако не только нехватка денежных средств может являться причиной, препятствующей достижению программной цели, но и неправильный расчет или вообще его полное отсутствие. Так, до сих пор не руководствуются даже устаревшими нормативами нагрузки на судей, а также не поставлена задача по выработке новых, поскольку изменились как численность судей, так и правила судопроизводства, которые являются исходными данными для проведения расчетов.

Принятие новых нормативов нагрузки на судей подразумевает резкое увеличение бюджетного финансирования судебной системы, которая должна функционировать, с одной стороны, обеспечивая правосудием права, свободы и законные интересы каждого, а, с другой, - обеспечить право судьи осуществлять публичную функцию в рамках нормальных условиях, с соблюдением режима труда и отдыха. Вместе с тем аналогичные нормативы труда установлены в отношении других профессий.

Отрицание объективной потребности в установлении новых нормативных нагрузок на судью приводит к тому, что вступает в действие второй закон диалектики, а именно переход количественных изменений в качественные.

Применительно к судебной системе качество правосудия традиционно оценивается по количеству судебных ошибок от общего числа рассмотренных и разрешенных дел судами. Анализируя данные судебной статистики в периоды кризиса и пика экономической активности, можно отметить следующее.

В периоды оживления и пика экономической активности (в 2006 году) в апелляционном порядке было оспорено 136 626 судебных актов арбитражных судов или 12,5% от общего числа дел в первой инстанции. При этом отменено или изменено 24 827 судебных актов (или 2,3% от общего количества рассмотренных дел в первой инстанции). В кассационном порядке было отменено или изменено 20 667 судебных актов (или 1,9%) арбитражных судов. В надзорном порядке было отменено 312 судебных актов.

В кризисный 2009 год в апелляционном порядке было оспорено 166 725 судебных актов или 14,5% от общего числа дел, принятых судом первой инстанции. Отменено или изменено 30 820 судебных актов (или 2,2% от общего количества принятых судом первой инстанции). В кассационном порядке было отменено или изменено 16 381 судебных актов (или 1,2%), а в порядке надзора - 319 судебных актов.

При сопоставлении данных видно, что процент неправосудных судебных актов, отмененных в апелляционном порядке, в кризисный год увеличился с возрастанием общего количества поступивших в арбитражные суды дел. Увеличение количества дел ведет к возрастанию числа судебных ошибок, что наглядно демонстрирует второй закон диалектики: переход количественных изменений в качественные.

Однако сопоставление показателей качества правосудия на уровне кассационной и надзорной инстанции позволяет сделать вывод, что тенденция вопреки ожидаемому росту числа судебных ошибок идет на спад, а в судебном надзоре - относительно стабильна.

Возникает вопрос: в чем причина парадокса?

Причина кроется в изменении правил судопроизводства и проверки правосудности судебных актов, которые происходят под влиянием чрезмерной судебной нагрузки. Изменяется вектор правил функционирования судебной системы, который ориентирует спорящих на обязательное соблюдение досудебного порядка урегулирования разногласий, использование услуг медиаторов и других посредников в переговорах и т.п. Что касается дел, которые ранее рассматривались в упрощенном порядке, то их перечень расширяется, а правила проверки судебных актов уже не допускают их последовательной ревизии. Например, в результате таких преобразований правил упрощенного производства и проверки правосудности судебных актов в настоящее время невозможно исправить судебную ошибку, если апелляционным судом были неправильно применены нормы материального и процессуального права (части 1-3 статьи 288 АПК РФ). Аналогичная ситуация сложилась в системе судов общей юрисдикции с судебными актами мировых судей, которые невозможно проверить в Верховном Суде России.

Таким образом, политика упростить и ускорить судебный процесс на уровнях вышестоящих судов дается ценой ограничения права на доступ в суд, предполагающего реальную возможность проверки дела вплоть до Верховного суда государства. Трансформация правил функционирования судебной системы как ответ на имеющиеся проблемы судебной нагрузки увеличивает число латентных судебных ошибок, поскольку становиться неочевидным их допущение в процессе проверки вышестоящими судами. Наиболее яркими примером могут служить статистические данные рассмотрения процессуальных обращений в надзорную инстанцию. Например, в 2013 году в Высший Арбитражный Суд России поступило 21378 надзорных заявлений и представлений прокурора*(148), а в Верховный Суд России - 800*(149), а рассмотрено по существу гражданских дел 464 и 1 соответственно. При этом, если учесть, что в 2013 году в суды общей юрисдикции поступило 12 903 316 гражданских дел*(150), и лишь одно из них достигло Верховного Суда России, а в арбитражные суды поступило 1 247 863 гражданских дел*(151).

Увеличение градиенты падения качества правосудия побуждает бизнес разрешать споры либо в иностранной юрисдикции, либо в третейских судах. Ответом на бегство из государственных судов является реформирование третейских судов посредством ужесточения требований к ним и, как следствие, уменьшение их численности. Те, кто еще вчера ратовал за упразднение третейских судов, сегодня, оказавшись не у дел, рьяно отстаивают идею третейского разбирательство спора*(152).

Возвращаясь к тезису о доверии граждан к суду, интересным будет обратиться к федеральным целевым программам по развитию судебной системы. В федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы вообще не ставилось задачи обеспечения доверия граждан, как и утверждения судебной нагрузки в Российской Федерации, поэтому в ней не было соответствующих целевых индикаторов. В федеральной целевой программе на 2007-2012 годы развития судебной системы среди целевых индикаторов на первое место уже ставился вопрос доверия-недоверия граждан к органам правосудия. В ней предполагалось, что доля граждан, доверяющих судам, увеличится за этот период с 27% до 50%, а тех, кто не доверяет, снизится с 25% до 6%, но этого не произошло*(153). Поэтому в федеральной целевой программе на новый срок до 2020 года уже отсутствует такой целевой индикатор. Вместо него введен индикатор информированности граждан о деятельности судов, о чем отмечалось ранее*(154). Смена приоритетов целевых индикаторов в федеральной целевой программе красноречиво говорит сама за себя.

Немного забегая вперед, следует отметить, что выбранный индикатор федеральной целевой программы также не продемонстрирует высоких показателей информированности населения о деятельности судов, что, вероятно, приведет в смятение чиновников. Причина отсутствия блестящего результата кроется в том, что Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" под "информацией о деятельности судов" понимает судебные акты, вынесенные по существу дела, а также судебные акты вышестоящих судебных инстанций, исключая из этой дефиниции определения суда, которые не оканчивают производство по делу. Вследствие этого на официальных сайтах судов общей юрисдикции не размещаются определения судей о движении дела, что представляется как минимум не логичным, поскольку именно из этих процессуальных определений, вынесенных по результату совершения отдельных процессуальных действий суда, и состоит судебный процесс. Информация о вынесении промежуточных определений суда позволяет заинтересованным лицам понять, в каком положении находится их дело, какие процессуальные действия совершены судом, и где оно находится.

Утрата доверия к суду свидетельствует о кризисе судебной системы, структурном кризисе, кризисе судебной реформы. Как отмечает С. Капица, "потеря доверия указывает на разрушения связей в обществе, на которых в значительной мере основаны его стабильность и развитие"*(155).

Осознание политическими элитами проблем судебной системы, проистекающих из большой нагрузки судей, обозначило потребность выбора способа их разрешения либо экстенсивным, либо интенсивным способом. Первый способ предполагает увеличение численности судей и, как результат, снижение судебной нагрузки, а второй - оптимизацию деятельности судьи с целью рассмотрения большего количества дел за единицу времени. Имелись также предложения по сокращению количества дел с одновременным сокращением числа судей*(156).

Между тем сокращение количества судей, а также аппарата суда, даже при одновременном сокращении дел, не приведет к желаемой цели.

Во-первых, федеральной целевой программой "Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы" предусмотрен рост количества судов общей юрисдикции, оснащенных системами видео- и аудио- протоколирования и видеоконференцсвязи, а также арбитражных судов - системами видеозаписи и трансляции судебных заседаний, что потребует больше трудозатрат, и, следовательно, возрастет нагрузка на суды.

Во-вторых, внедрение электронного правосудия в будущем времени лишь сохранит высокую судебную нагрузку, поскольку оцифровка материалов дела и их хранение, систематизация, актуализация данных по ним требует введения дополнительных штатных единиц в суде. Кроме того, публичная услуга станет более доступной и, следовательно, более востребованной для разрешения споров. Как отмечал С.Ю. Данилов, введение компьютерной техники с ее атрибутами, с одной стороны, "существенно увеличивает быстроту поиска, получения и обработки разной информации", а с другой стороны, - ведет к разбуханию штатов в институтах власти государства*(157).

Отказ от электронного правосудия или отдаление горизонта его внедрения не пойдет на пользу укрепления доверия граждан к суду как к институту государственной власти, а создаст пропасть между уровнями взаимодействия населения и государства на основе информационных и телекоммуникационных технологий в органах исполнительной*(158) и судебной власти. Замедление темпов технического оснащения судов гаджетами и введения удобных эргономичных электронных сервисов усилит кризис недоверия к судам, поскольку степень разработанности правил коммуникации граждан с государством и их эффективность зависит от заинтересованности последнего решать поставленные задачи.

Более того, технический прогресс сам по себе является импульсом экономических циклов, поскольку влечет институциональные изменения в экономике, а затем, как было показано выше, порождает всплеск дел в судах. Поэтому откладывать выработку и принятие новых норм судебной нагрузки более нельзя.

В настоящее время решение об увеличении объема финансирования на фоне невысокого качества правосудия не может быть принято - это проявление закона отрицания отрицания, а именно отрицание объективной потребности в санкционировании научно обоснованной судебной нагрузки как нормы и, как следствие, отрицание системы, которая не справляется со своей функцией ввиду чрезмерной загруженности.

Анализ целого ряда стратегических документов, принятых государством со сроком реализации до 2020 года, позволяет сделать вывод, что на фоне ожидаемого роста численности населения России количество судебных участков существенно не планируется увеличивать, что очевидно создаст новую волну трудностей. Следует отметить, что Боккара считает прирост населения главным фактором, обуславливающим циклическое движение капитала, который в экономике проявляется "через 15-20 лет, когда в производство вливается новая рабочая сила"*(159).

Как известно, ценность модели определяется тем, насколько ее характеристики соответствуют свойствам моделируемого объекта. В основе моделей роста лежит предположение о пропорциональности скорости роста численности популяции самой этой численности. Если даже не брать в расчет экспоненциальный рост численности населения, прогнозируемый учеными*(160), а ограничиться лишь ожиданиями прироста численности населения и продолжительности жизни, запланированных в государственных программах социально-экономического развития, и оказания содействия по добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, то становится очевидно, что существующая модель судебной системы не сможет справиться с нагрузкой и в полной мере соблюсти все требования справедливого судебного разбирательства. Для оптимальной модели судебной системы должны соблюдаться пропорции к численности населения и числу судей и аппарата суда.

Увеличение количества дел на одного российского судью с увеличением числа судебных ошибок ярко демонстрирует второй закон диалектики - переход количественных изменений в качественные.

Рассмотрение взаимосвязи экономических циклов и функционирования судебной системы позволяет осмыслить косвенную связь между этими явлениями и, следовательно, необходимость внесения корректив в государственную политику по развитию судебной системы, перераспределению полномочий властных органов, в том числе судебных, принимать взвешенные и адекватные ситуации целевые программы. На этом основании полагаю справедливым замечание Е.В. Беляновой и С.А. Николаенко об актуальности отслеживания колебаний деловой активности в нашей стране*(161), поскольку эти данные позволяют не только принимать адекватные и своевременные меры реагирования на вызовы в экономике, но и уравновешивать состояние органов государственной власти, в том числе судебной системы.

В свете изложенного важное значение приобретает состояние судебной системы, а с учетом законов диалектики деятельность по обеспечению правосудием прав, свобод и законных интересов человека и гражданина может быть эффективна лишь при стабильности судебной системы. Поддержание стабильности судебной системы в условиях динамичного развития общества и государства должно осуществляться перманентно с учетом достижения пороговых значений нагрузки на судей, постоянного мониторинга судебной статистики и анализа динамики категорий дел, а также циклических колебаний, которые оказывают влияние на траекторию экономического развития в нашей стране. При этом оно должно осуществляться с участием органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит сбор и анализ статистических данных, отслеживание деловой активности (экономических показателей) и их регулирование, финансирование федеральных целевых программ.

Неспособность адекватного реагирования государства на рост дел в период экономических и демографических потрясений приводит к кризису судебной системы, а далее - общества и государства. Также этот тезис будет справедлив и в отношении планирования социально экономического развития страны, которое должно идти рука об руку с корреляцией требований, предъявляемых к судебной системе в прогнозируемом временном горизонте.