2020-04-20
267
В предыдущем параграфе было показано, что суд возник как подлинное народное начало разрешения споров всеми членами общества, долго развивался в условиях единства ветвей власти в руках суверена, обретя независимость как отдельная ветвь власти лишь недавно. Ввиду этого в юридической литературе встречается неоднозначное понимание и толкование дефиниции "судебная система". Необходимо уяснение подлинной ее природы и функций, чтоб разрешить целый ряд проблем структурного и функционального плана.
Создание в России судебной системы и принятие мер по повышению ее эффективности требует осмысления используемого понятия. Поскольку в дефиниции имеется слово "система", то предполагается смещение акцента именно на эту составляющую термина "судебная система", поэтому исследуем структурные связи и совокупность элементов судебной системы с точки зрения системного анализа.
Новый энциклопедический словарь дает понятию "система" 18 определений, в числе которых "нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных, взаимно связанных частей", "совокупность каких-либо элементов, единиц, частей, объединенных по общему признаку или назначению"*(80).
Согласно пункту 3 статьи 118 Конституции России судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом.
Однако Конституция России не определяет структуру и состав судебной системы, а лишь упоминает в отдельных своих статьях о Конституционном Суде России (статья 125), Верховном Суде России (статья 126), и*(81) сферы их компетенции. Как полагает В.М. Савицкий, в действующей Конституции России "в отличие от прежней не изложен исчерпывающий перечень судебных инстанций. Это объясняется тем, что в настоящее время продолжается реформирование судебной системы, не закончена еще проработка в деталях структуры отдельные ее звеньев и отношений между ними"*(82).
Структуру и состав судебной системы устанавливают федеральные конституционные законы, а именно Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации", Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации".
Судебная система Российской Федерации является сложной многоуровневой системой, состоящей из самостоятельных систем судов общей юрисдикции и арбитражных судов, и обособленных Конституционного Суда России и конституционных уставных судов субъектов Российской Федерации. При этом система судов общей юрисдикции состоит из районных судов, городских судов, межрайонных судов (далее - районные суды); верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области, судов автономных округов; военных судов. Система судов общей юрисдикции представляет собой совокупность не милитаризованных судов (для гражданского населения) и военных судов.
В систему арбитражных судов входят арбитражные суды первой инстанции в субъектах Российской Федерации; арбитражные апелляционные суды; арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды) и специализированные арбитражные суды*(83). После упразднения Высшего Арбитражного Суда России Верховный Суд России возглавляет две самостоятельных судебных системы: судов общей юрисдикции и арбитражных судов, осуществляя "в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики"*(84). Система судов общей юрисдикции и система арбитражных судов обладают иерархией судебных инстанций, которые ни по их количеству, ни по основаниям для отмены или изменения судебных актов не совпадают.
Анализ судебной системы в контексте обеспечения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, единства судебной практики, единства правового пространства предполагает постоянный мониторинг на вышестоящих уровнях судебной системы изменений основных характеристик качества правосудия на местах. Это обусловлено тем, что сначала качественные изменения в судебной практике происходят на уровне суда первой инстанции, передаваясь последовательно в проверочные судебные инстанции, и только лишь затем они влияют на формирование единой правовой позиции высшего судебного органа по тому или иному вопросу правоприменения. Основываясь на этом принципе функционирования судебной системы, можно сделать вывод о том, что приоритетной государственной задачей в области правосудия является снижение количества судебных ошибок и создание эффективных способов их устранения. Способы их реализации будут рассмотрены далее во второй главе настоящей работы.
Конституционный Суд России и конституционные уставные суды субъектов Российской Федерации не обладают иерархичными связями и занимают обособленное место в судебной системе Российской Федерации. Вместе с тем осуществление деятельности конституционным уставным судом субъекта Российской Федерации предполагает анализ судебной практики иных уставных судов для выработки единого подхода по одному и тому же вопросу права для обеспечения единства правового пространства на территории России. Однако он пока остается за кадром и не рассматривается в науке в качестве задачи.
Представленная картина судебной системы России была бы не полной, если б не упомянули еще и о том, что законодательство о судебной системе предусматривает возможность создания специализированных судов в рамках системы судов общей юрисдикции, которая в настоящее время не реализована.
Законодательство о судебной системе предусматривает не только разделение по горизонтали (равные среди равных), но и дихотомию судебной системы на два уровня: федеральный и уровень субъекта Российской Федерации.
К федеральным судам отнесены Конституционный Суд России; Верховный Суд России; верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации и специализированные арбитражные суды, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации относятся мировые судьи и конституционные (уставные) суды. Следует отметить, что в настоящее время конституционные уставные суды образованы и действуют не во всех субъектах Российской Федерации. Их создание отдано на усмотрение субъекта Российской Федерации.
На этом основании судебную систему Российской Федерации нельзя считать завершенной, еще возможно создание ее дополнительных элементов.
Сложная структура судов Российской Федерации и хитросплетения их компетенции проистекает из пункта 2 статьи 118 Конституции России о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а также пункта "о" статьи 71 Конституции России, перечисляющего виды судопроизводства в качестве исключительного предмета ведения Российской Федерации.
Федеральный законодатель, осуществляя преобразования судебной системы, постарался максимально реализовать конституционные положения о судебной власти, вводя соответствующие суды и правовые регламенты их функционирования, в том числе учитывая центростремительные настроения субъектов Российской Федерации, а также полный отказ от прежнего устройства судебной системы. Как верно отмечал В.М. Жуйков, "несмотря на указание в федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" на единство судебной системы (ст. 3), фактически таковой нет. Она имеет самостоятельные и независимые друг от друга две системы (судов общей юрисдикции и арбитражных судов) и один обособленный судебный орган - Конституционный Суд РФ. Наряду с традиционными видами судопроизводства, Конституция РФ устанавливает конституционное и административное судопроизводство. В связи с созданием арбитражных судов появилось и понятие арбитражное судопроизводство. Все это ослабляет судебную систему, затрудняет доступ заинтересованных лиц к правосудию и защиту их прав, нарушает конституционное положение о равенстве всех перед законом и судом, не обеспечивает единства судебной практики"*(85). Данный тезис будет справедлив и в отношении реализации положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который с сентября 2015 года вступит в действие, поскольку усилит конкуренцию среди судов по вопросам подведомственности дел, что затруднит доступ в суд, а также формирование единства судебной практики и единого правового пространства.
Смещение приоритета на иной акцент публичных интересов лишь подчеркивает поступательную повторяющуюся изменчивость развития общества и права. Если ранее в конкурентной борьбе за сферу разрешения спора "духовенство забирало все в свои руки, узурпировало власть суда и нарушало порядок правосудия. Оно претендовало на ознакомление со всеми судебными делами, так как тут есть грех, а ни один здравомыслящий человек, говорил папа Иннокентий III в капитулярии о судьях, не может не знать, что знакомство с грехом относиться к нашему служению"*(86), то в настоящее время при выдвижении на первый план экономическое развитие страны в теории права утверждается, что почти все дела имеют экономический характер. Теперь на смену этого тезиса спешит новый об усилении публичной власти, что обуславливает тенденцию к администрированию многих сфер отношений. Наряду с ним соперничает за первенство тезис о становлении в России информационного общества и выдвижение, в связи с этим, на первый план проблемы защиты интеллектуальных прав. Об этих тенденциях свидетельствует создание Суда по интеллектуальным спорам и введение Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также огромный массив административных регламентов.
Таким образом, устраняя одно конкурирующее начало, государство вводит новое, которое влечет новый виток борьбы за компетенцию, и, следовательно, порождает противоречивую судебную практику, основанную на "уникальности" правового регулирования судебного процесса, еще далекого от совершенства.
В связи с этим представляется резонной идея Д. Бахраха, согласно которой нужна специализация судей, а не судов, поскольку учреждение новых судов потребует значительных материальных затрат, затруднит доступ граждан в суд и создаст серьезные трудности в формировании единства судебной практики и усложнит организацию судебной системы*(87). Но, к сожалению, рациональные предложения остаются без должного вниманию со стороны власти.
Анализируя судебную систему Российской Федерации как сложную совокупность судов, необходимо уделить внимание цели их деятельности и задачам судопроизводства.
Центральное место в определении задач правосудия занимает статья 18 Конституции России, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, и обеспечиваются правосудием. Данная статья не только закрепляет обязательность ряда правовых гарантий человека, но и устанавливает, что последнее слово в разрешении правового конфликта в случае их нарушения органами власти и должностными лицами принадлежит суду. Это накладывает определенную ответственность на государство, которое должно установить порядок разрешения споров, который должен соответствовать концепции справедливого судебного разбирательства.
Положение пункта 2 статьи 118 Конституции России предусматривает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Исходя из этой дифференциации судопроизводства и учреждения соответствующих судов, были приняты процессуальные кодексы (ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ, Кодекс административного судопроизводства РФ). Исключением являются конституционные суды, в отношении которых специальным федеральным конституционным законом и законами субъектов Российской Федерации предусмотрены порядки создания и правила производства по делам.
Как было отмечено в первом параграфе данной главы, заинтересованность государства в быстром и правильном рассмотрении экономических споров оказывало влияние на правовое регулирование, цели и задачи судебного процесса. Поэтому начнем анализ целеполагания судопроизводства с арбитражного процесса.
В АПК РФ 1992 года цель и задачи судопроизводства не определялись, но уже через 3 года они были сформулированы как "защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности"*(88). В АПК РФ 2002 года цель и задачи судопроизводства звучат, как
"1) защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц в указанной сфере;
2) обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
3) справедливое публичное судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным судом;
4) укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
5) формирование уважительного отношения к закону и суду;
6) содействие становлению и развитию партнерских деловых отношений, формированию обычаев и этики делового оборота"*(89).
Расширение задач судопроизводства в арбитражных судах связано не только с осознанием значимости судебной защиты прав субъектов экономической деятельности, которые являются в настоящее время движущей силой устойчивого динамичного развития страны, и установлением в качестве задач правовых гарантий судебного разбирательства, но и с приведением задач и цели судопроизводства в соответствие с ожиданиями общества, и с требованиями концепции справедливого судебного разбирательства.
Обновление задач и цели судопроизводства в гражданском процессе происходило не так стремительно. Лишь спустя 10 лет после принятия Конституции России (в 2000 году) законодатель произвел рокировку в ранжировании публичных и частных интересов, которым обеспечивается судебная защита, и упразднил упоминание о политической составляющей судопроизводства*(90). Теперь в ГПК РФ "задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, прав и интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других лиц, являющихся субъектами гражданских, трудовых или иных правоотношений. Гражданское судопроизводство должно способствовать укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду"*(91).
Аналогичное обновление целеполагания происходило и в уголовном процессе. Сначала УПК РСФСР 1961 года, который продолжал действовать вплоть до 2001 года, устанавливал, что "уголовное судопроизводство должно способствовать укреплению социалистической законности и правопорядка, предупреждению и искоренению преступлений, охране интересов общества, прав и свобод граждан, воспитанию граждан в духе неуклонного соблюдения Конституции СССР, Конституции РСФСР и советских законов, уважения правил социалистического общежития"*(92). После принятия УПК РФ статья, посвященная задачам и цели уголовного судопроизводства, именуется уже "Назначение уголовного судопроизводства", которое законодателем видится в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод; уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания, отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию.
Схожее обновление произошло и в законодательстве об административных правонарушениях. Сначала Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 года предусматривал, что "законодательство РСФСР об административных правонарушениях имеет задачей охрану общественного строя СССР, социалистической собственности, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления, государственного и общественного порядка, укрепление социалистической законности, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции СССР, Конституции РСФСР и советских законов, уважения к правам, чести и достоинству других граждан, к правилам социалистического общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом". Затем в 2001 году законодатель определил, что "задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений"*(93).
Как видно из содержания приведенной нормы, произошло не только выдвижение на первый план прав и свобод, законных интересов человека и гражданина, но и перечисление тех сфер общественных отношений, соблюдение и охрана правил которых являются приоритетными для государства. Анализ сфер правового регулирования, подпадающего под охрану государством, приводит нас к мысли о том, что их большая часть вытекает из главы 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции России. Учитывая то, что рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют как несудебные, так и судебные органы власти, то последние, а точнее арбитражные суды, в своей деятельности также руководствуются процессуальным законодательством, что отчасти восполняет правовые пробелы. Суды общей юрисдикции не используют ГПК РФ для восполнения пробелов правового регулирования при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях.
С сентября 2015 года вступит в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, в котором цель и задачи судебного процесса определены как "1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; 2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; 3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; 4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений"*(94). Примечательно, что в названном Кодексе отсутствует в качестве традиционной задачи судопроизводства формирование уважительного отношения к закону и суду, которое осуществляется всеми органами государственной власти*(95) посредством ежедневной деятельности во благо человека и гражданина, что может свидетельствовать об отсутствии понимания у его авторов прямой связи нарастания количества правонарушений с проблемами воспитания правового сознания у населения.
Наиболее удивительная ситуация сложилась вокруг целеполагания конституционного судопроизводства. В Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" нет статьи, посвященной цели и задачам конституционного судопроизводства*(96). Обращает на себя внимание то, что названный закон изначально их не предусматривал. Несмотря на то, что конституционное судопроизводство впервые воспроизведено в качестве самостоятельного вида судебного процесса и реализации судебной власти в Конституции России, и при перманентном подчеркивании важности и актуальности данного вида судопроизводства в защите прав и свобод человека и гражданина в юридической литературе и судебных актах Конституционного Суда России, с 1993 года по сей день законодатель не сформулировал цели и задачи этого вида судопроизводства.
Отчасти этот правовой пробел является причиной научных поисков постижения сущности конституционного судопроизводства, его цели и задач. Те научные исследования, которые имеются на сегодняшний день и посвящены целям и задачам конституционного судопроизводства, предлагают их понимать как совокупность действий суда и правоотношений, которые складываются между судом и участниками процесса*(97). Если экстраполировать этот тезис на другие виды судопроизводства, то мы не почувствуем разницы и справедливо посчитаем его приемлемым в отношении, например, гражданского или уголовного судопроизводства. Это не достоинство универсальности дефиниции, а отсутствие оригинальной специфики, присущей лишь конституционному судопроизводству. Немного забегая вперед, отметим, что несовершенство нормативного правового регулирования накладывает отпечаток на теорию процессуального права. Так, например, В.В. Цибульский утверждает, что стадиями конституционного судопроизводства являются "обращение в КС РФ; предварительное рассмотрение; принятие решения КС; исполнение решения КС"*(98), что, по сути, повторяет алгоритм правового регулирования деятельности суда в названном конституционном законе и не отражает сущностную специфику нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом России. Если сопоставить названное утверждение с классическим пониманием стадии судебного процесса*(99), то станет очевидным ошибочность его утверждения.
Отсутствие в нормативном правовом регулировании определения начала производства в судебной инстанции при наличии нормы права о том, что заинтересованные лица вправе обратиться в суд, не раз становилось причиной ошибочных выводов о том, что соответствующее производство начинается подачей процессуального обращения. Так, например, В.М. Лебедев полагает, что первым этапом производства в суде надзорной инстанции является принесение надзорной жалобы (представления прокурора)*(100). Однако подача жалобы не влечет безусловного возбуждения названного производства, поскольку она должна соответствовать установленным в законе требованиям.
Как ни прискорбно признать, на этом поприще юридическая наука еще не достигла невиданных высот, поскольку изящно обосновать принципиальное отличие нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом России, от нормоконтроля, осуществляемого судом общей юрисдикции или арбитражным судом, до сих пор не получилось, как, впрочем, и четко определить цели и задачи конституционного судопроизводства. Поскольку и в том и в другом случае оспариваемый нормативный правовой акт проверяется на соответствие акту, занимающему более высокое положение в иерархии норм права (в первом случае проверяется на соответствие Конституции России, а во втором - федерального законодательства), что, с нашей точки зрения, не является поводом для выделения в отдельный вид судопроизводства, обладающего иной целью и задачами, чем те, которые указаны в гражданском судопроизводстве.
Выявленные правовые пробелы в целеполагании судопроизводств не только затрудняют уяснение их истинных целей и задач, но и создают препятствия при реализации права на судебную защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а равно организаций, а также ее эффективности. Таким образом, несовершенство нормативного правового регулирования судопроизводств является фактором, дестабилизирующим судебную систему, создающим препятствия в достижении конституционных задач правосудия. В связи с этим требуется адекватная корреляция нормативного правового регулирования структуры судебной системы и правил ее функционирования, которые обозначаются в целеполагании судопроизводства и в компетенции судов, конституционным целям правосудия.
Более того, законодателем не определены задачи и цели конституционного судопроизводства. Несмотря на этот досадный правовой пробел, судебную систему Российской Федерации можно считать целенаправленной.
В судебную систему входят только государственные органы судебные власти (Федерации и ее субъектов), что исключает включение в нее негосударственных институтов разрешения правовых конфликтов.
Однако при всей, казалось бы, очевидности дефиниции "судебной системы" в юридической литературе встречается различное ее понимание: в судебную систему включают третейские суды, медиаторов и другие несудебные органы и институты. Распространение широкого толкования понятия "судебная система" происходит и в юридической науке. Так, например, Ю.М. Гайдидей полагает, что в судебную систему включается "система судов, как центральный элемент судебной системы, без которого эта система была бы не судебной; судейский корпус; органы судейского сообщества; третейские суды; работники аппаратов судов; арбитражные и присяжные заседатели; судебно-правовая культура; судебное и судейское право"*(101).
В связи с чем считаем верным утверждение тех ученых, которые исходят из того, что правосудие является деятельностью суда, по реализации функции государства*(102), а судебная система является частью системы органов государственной власти. Наличие негосударственных организаций, осуществляющих содействие разрешению правовых споров, и увеличение их вариативности форм свидетельствует о неэффективности существующей государственной судебной системе, правила функционирования которых не в полной мере соответствуют запросам современного общества. При наличии эффективного государственного механизма разрешения споров не было бы необходимости в создании вспомогательных, альтернативных процедур, проводимых негосударственными организациями.
На основании изложенного следует, что судебная система является открытой многоуровневой целенаправленной и динамичной системой, состояние которой меняется при взаимодействии с внешними и внутренними факторами воздействия. В результате чего наблюдаются структурные изменения самой судебной системы, компетенции ее частей и качества правосудия в целом.
