Глава 1. Правовая природа и назначение ведомственного нормотворчества

Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России: монография. - Специально для системы ГАРАНТ, 2016 г.

Теория и практика ведомственного нормотворчества в России

 

Арзамасов Ю.Г.,

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры

теории права и сравнительного правоведения

"Национального исследовательского

университета" "Высшая школа экономики"

 

Введение

 

В современных условиях нормотворчество в России осуществляется не только законодательными органами, но и многочисленными субъектами исполнительной ветви власти. Нормотворческие функции в соответствии со своей компетенцией реализуют федеральные органы исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы, а на внутриведомственном уровне и федеральные агентства. При этом они не только участвуют в законодательном процессе при подготовке и прохождении процедуры согласования проектов законов, нормативных правовых актов Президента и формируемого им Правительства Российской Федерации, но и принимают различные по юридической силе и сфере действия нормы права.

Ведомственное нормотворчество, в силу своей специфики и зачастую слишком детального, а иной раз и ненужного регулирования общественных отношений, часто подвергалось справедливой критике. В связи с этим еще в 80-е годы ХХ в. были предприняты попытки упорядочения ведомственного нормотворчества и совершенствования системы ведомственных нормативных правовых актов. Как отмечалось в материалах резолюции XIX Всероссийской конференции КПСС о правовой реформе, необходимо было уменьшить "общее количество нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, так как в них имеются противоречия, допускаются отклонения от требований закона"*(1).

Однако данная реформа, как и многие другие, в советское время не увенчалась успехом. Крах данных перестроек был предначертан характером неизменных производственных отношений. В связи с этим сама суть ведомственного нормотворчества и цели правового регулирования оставались прежними, поскольку основывались на идеях тоталитарного государства.

Сегодня в юридической литературе проблема ведомственного нормотворчества не имеет монистического решения, поскольку некоторые ученые, активно продолжая пропагандировать вполне состоятельную идею "верховенства закона", предлагают полную ликвидацию всей подсистемы ведомственных нормативных документов. Тем не менее, большинство теоретиков права понимают, какое значение имеют ведомственные нормативные правовые акты в правовом регулировании различных сфер в социуме. Так, например, в одном из трудов, посвященных проблемам российского законодательства, справедливо отмечалось, что идея полной ликвидации ведомственных нормативных правовых актов "утопична, и издание ведомственных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно"*(2). Свое мнение относительно ведомственного нормотворчества выразил в форме Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России коллектив сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В частности, там говорилось: "Главное, чтобы ведомственные акты принимались на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств"*(3).

По нашему мнению, которое основывается на концептуальных теоретических разработках и положительной юридической практике, становление новой общеправовой российской парадигмы и строящейся на ее основе правовой системы без ведомственного нормотворческого процесса невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов права и правоотношений. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной модели концепции ведомственного нормотворческого процесса, которая бы не имела ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества, направленного на проведение карательной репрессивной политики. Данная модель должна соответствовать идеям построения правового государства и гражданского общества, быть прозрачной в телеологическом плане, демократичной и эффективной.

Концепция ведомственного нормотворческого процесса должна не только раскрывать понятие, принципы, стадии ведомственного нормотворчества, но и отвечать на такие вопросы, как: какую роль выполняет ведомственное нормотворчество в механизме правового регулирования, в юридическом процессе, какое место занимает ведомственный нормотворческий процесс в типологии юридической деятельности; в чем проявляются особенности ведомственных нормотворческих отношений; как соотносятся законы и ведомственные нормативные правовые акты; какие функции осуществляют ведомственные нормативные правовые акты, являются ли они источниками права и правообразования, как их можно классифицировать, по каким критериям; что представляет из себя иерархия ведомственных нормативных правовых актов; чем обусловлена и какова структура системы гарантий законности ведомственных нормативных правовых актов; какие факторы способствуют повышению эффективности ведомственного нормотворческого процесса.

Разработка и нормативное закрепление модели концепции ведомственного нормотворческого процесса необходимы и для решения эмпирических проблем, поскольку, как показывает практика, федеральные органы исполнительной власти зачастую запаздывают с реализацией положений норм законов и указов Президента в связи с тем, что подготовка ведомственных нормативных правовых актов, как правило, начинается после их опубликования и вступления в юридическую силу. Поэтому актуальным вопросом является необходимость разработки единых требований, предъявляемых к подготовке ведомственных нормативных правовых актов.

Помимо этого, ведомственные нормативные правовые акты не всегда являются образцом законности, нередко они возлагают обязанности как на органы государственной власти, государственных служащих, так и на граждан, что создает определенные проблемы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В практическом плане на сегодняшний день много вопросов связано с проблемой выбора форм ведомственных нормативных правовых актов, так как они не закреплены федеральным законом и в различных федеральных органах исполнительной власти действуют свои правила подготовки ведомственных нормативных актов*(4).

Важной проблемой системы законодательства является правовая нестабильность, поскольку в отдельные ведомственные нормативные правовые акты внесено большое количество различных изменений и дополнений. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. В связи с этим Министерством юстиции Российской Федерации и другими федеральными министерствами проводится значительная работа по систематизации (консолидации, кодификации) ведомственных нормативных правовых актов. Определенным результатом данной работы явилась отмена в 2003 году федеральными органами исполнительной власти более 300 актов.

Тем не менее, на сегодняшний день продолжают действовать ведомственные нормативные правовые акты, не соответствующие общепризнанным моральным нормам, современным общественным отношениям (экономическим, финансовым, социальным и т.д.). Остается значительным объем ведомственных нормативных правовых актов, противоречащих правилам, приемам и средствам нормотворческой юридической техники, что приводит к серьезным правотворческим ошибкам, в результате чего нарушается весь процесс правообразования. Не во всех министерствах осуществлена работа по приведению ведомственных нормативных правовых актов в соответствие с международными стандартами в области прав и свобод человека и гражданина. Встречаются действующие ведомственные нормативные правовые акты, явно противоречащие нормам российского законодательства. Довольно часто в ведомственных нормативных правовых актах отсутствует механизм выполнения того или иного нормативного документа. Указанные факты говорят об отсутствии должного контроля за ведомственным нормотворческим процессом и его результатами, а также о необходимости определения путей и форм его совершенствования.

Из сказанного следует, что сегодня объективно назрела необходимость законодательного закрепления как порядка подготовки и принятия ведомственных нормативных правовых актов, так и различных их форм.

Таким образом, разработка концепции ведомственного нормотворчества, несомненно, расширит предмет как общей теории государства и права, так и нормографии - теории и методологии нормотворчества и наполнит его новым содержанием, а реализация ее модели на практике будет способствовать установлению благоприятного правового режима в сфере ведомственных нормотворческих отношений.

Отсутствие комплексной работы, посвященной перечисленным проблемам, определило необходимость проведения данного исследования.

Различные аспекты нормотворчества довольно часто освещались в юридической литературе. В советский период правотворчеству как виду юридической деятельности, как форме осуществления функций государства посвящено немало научных работ по общей теории государства и права (труды С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, С.Н. Братуся, В.Н. Власова, В.М. Горшенева, В.Н. Карташова, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, И.М. Степанова, В.М. Сырых, В.В. Черникова, Л.С. Явича и других).

Различные виды нормотворческой деятельности в последние годы явились предметом проведения диссертационных исследований В.В. Антонова, А.А. Белкина, К.Н. Дмитриевцева, С.Н. Дубика, Ю.П. Лившица, Т.С. Масловской, А.Б. Пастушенко, С.В. Ухиной, Л.Ф. Щербининой и других.

Различные проблемы юридической техники, в разное время исследовались такими классиками зарубежной юриспруденции, как: Р. Давид, Р. Иеринг, Г. Кельзен, А. Нашиц и другими. В 90-е годы ХХ века правовые реформы в России вызвали новую волну интереса к юридической технике, к ее правилам, способам, к требованиям, предъявляемым к ней, к языку нормативных правовых актов (труды С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Л.М. Бойко, Н.А. Власенко, Т.В. Губаевой, А.С. Пиголкина, Д.А. Керимова, С.В. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Хабибулиной, С.П. Хижняка, А.Ф. Черданцева и других). В XXI веке различным аспектам юридической техники были посвящены пособия Л.Ф. Апт, В.М. Баранова, В.А. Власенко, Т.В. Губаевой, М.Л. Давыдовой, А.Э. Жалинского, С.В. Кабышева, В.Ю. Картухина, Д.Н. Лызлова, Т.Н. Москальковой, Ю.А. Нисевича, В.М. Платонова, Н.В. Ралдугина, Д.Е. Слизовского, Ю.А. Тихомирова, В.Ю. Туранина, Е.С. Шугриной, В.В. Черникова, Т.Я. Хабриевой и других. Однако, если проблемы применения юридической техники при подготовке законопроектов, а также ее применение на региональном уровне неоднократно рассматривались учеными-правоведами, то проблемы использования средств юридической техники при подготовке ведомственных нормативных правовых актов современными учеными освящены неполно.

Что же касается научных работ, непосредственно посвященных исследованию ведомственного нормотворчества и его результатов - ведомственных нормативных правовых актов, то необходимо констатировать, что первой статьей, посвященной исследованию нормотворческой деятельности предшественников министерств - народных комиссариатов СССР, стала работа В.Н. Власова "Ведомственные обязательственные постановления". Затем, в 30-е годы, в журнале "Советское государство" было опубликовано несколько статей, посвященных правовым актам народных комиссариатов. Однако до конца 60-х годов не было проведено ни одного диссертационного исследования, посвященного нормативным актам министерств и ведомств СССР. Данный пробел был восполнен в 1968 году А.Ф. Ноздрачевым, когда им была защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук "Нормативные акты министерств и ведомств СССР". Значимость ее состоит в том, что автор впервые с позиции общей теории права изучил природу ведомственных нормативных правовых актов, осуществил классификацию данных актов, выделил их признаки, что, несомненно, способствовало развитию науки (обогатилась теория правовых актов) и совершенствованию практической деятельности министерств (систематизации ведомственных нормативных правовых актов, укреплению законности в нормотворческой деятельности министерств и ведомств).

Дальнейшее развитие теория ведомственных нормативных правовых актов нашла в монографии М.Н. Николаевой "Нормативные акты министерств и ведомств СССР", опубликованной в 1975 году.

К сожалению, начиная с середины 70-х годов проблемы ведомственного нормотворчества выпадают из поля зрения ученых-правоведов. Исключением являются диссертационные исследования, которые раскрывают структуру и содержание нормотворческого процесса в каком-либо министерстве.

В журнале "Государство и право" были опубликованы две статьи социолога С.Н. Жевакина, посвященные ведомственным нормативным правовым актам. До 2004 г. в учебниках, методических и учебных пособиях, монографиях речь шла преимущественно о законодательной базе, а о ведомственном нормативном регулировании имелась довольно краткая информация. С позиций общей теории права проблемы ведомственного нормотворчества до защиты нашего диссертационного исследования "Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации" на соискание ученой степени доктора юридических наук не являлись предметом комплексного рассмотрения.

Несмотря на то, что в настоящее время ведомственное нормотворчество и ведомственные нормативные правовые акты неоднократно были предметом исследования (диссертации Ю.П. Боровиковой, Т.Н. Ворониной, Н.А. Глебовой, Д.В. Долотовой, О.В. Кваша, Е.Н. Каменевой, Н.Н. Карташова, Т.Е. Кучеровой, Е.В. Максимовой, И.В. Михеевой, Н.Н. Червякова, Д.М. Шевченко, Н.С. Шмаковой*(5) и др.), что очевидно было следствием повышения интереса к решения теоретических и эмпирическим проблем модернизации российского государства, осуществления административной реформы и ряда других важных государственных вопросов, актуальной теоретической проблемой является определение места и роли ведомственного нормотворчества в механизме правового регулирования, исследование правовой природы ведомственного нормотворчества, его принципов, места ведомственного нормотворчества в юридическом процессе и типологии юридической деятельности. Кроме этого, не решены также вопросы, имеющие не только теоретическое, но и практическое значение. К ним относятся проблемы разработки многоступенчатой классификации ведомственных документов, формирования правовой политики и др. Здесь следует заметить, что изменения, которые произошли в законодательстве, не могли не отразиться на динамике нормотворческих отношений, связанных с процедурой разработки, принятия и вступления в силу ведомственных нормативных правовых актов. На сегодняшний день мало изучены такие стадии ведомственного нормотворческого процесса, как согласование проектов нормативных правовые актов, проведение различных видов их экспертиз, в том числе и антикоррупционной экспертизы, осуществления оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, роли институтов гражданского общества в этом процессе. Недостаточно исследованы такие стадии, как: стадия государственная регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также опубликование и вступление в юридическую силу ведомственных нормативных документов. Наиболее важной практической проблемой является регламентация ведомственного нормотворческого процесса, его упорядочение на уровне акта, обладающего высшей юридической силой.

Потребность комплексного исследования вышеизложенных теоретических и практических проблем и ряда эмпирических вопросов явилась мотивом для проведения исследования указанных проблем.

Данная монография является определенной ступенью разработки исследовательской темы. К примеру, в монографию включены совершенно новые параграфы, в которых рассматриваются: виды юридического процесса; процедура государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, ее цели, структура, особенности; проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы как вида общей мониторинговой экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Отдельная глава посвящена общей характеристике ведомственного нормотворчества с позиции типологии юридической деятельности. В рамках данной главы исследованы: понятие юридической деятельности; структура юридической деятельности, ее типология и, конечно, ведомственное нормотворчество как особый тип юридической деятельности.

Новой является и глава "Правовая природа ведомственных нормативных правовых актов", в которую вошли такие параграфы, как: "Ведомственные нормативные правовые акты как средства правовой политики государства"; "К вопросу о теории акта государственного управления"; "Смешанные ведомственные акты как синтез различных предписаний"; "Ведомственные кодифицированные акты: ценность, виды, дефекты, проблемы повышения эффективности". Материал, содержащейся в указанных параграфах значительно расширяет теорию ведомственного нормотворчества, выводит ее на новый уровень, поскольку содержащиеся в настоящей монографии теоретические обобщения, выводы, а также предложения по совершенствованию законодательства направлены на повышение эффективности ведомственного нормотворчества с целью установления правового порядка в нашем Отечестве.

 

Глава 1. Правовая природа и назначение ведомственного нормотворчества