2020-04-20
1589
Прежде чем раскрыть само понятие и содержание нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти, необходимо уточнить, что следует понимать под терминами "компетенция" и "нормотворческая компетенция".
Юридический термин "компетенция" произошел от латинского слова competo - "соответствую", "подхожу". Его происхождение уходит своими корнями еще в римское право. Несмотря на то, что в научных статьях*(97), а также в отдельных монографиях учеными неоднократно уделялось внимание данному понятию*(98), нельзя назвать его полностью разработанным. Законодательством также не установлено единое понятие компетенции, хотя данный термин неоднократно был использован законодателем. Например, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(99) (по состоянию на июнь 2011 г.).
Тем не менее, в современной юриспруденции существуют различные подходы к понятию "компетенция", к его содержанию, структуре, а также установлению связей между его элементами. Наиболее широкое распространение получил "узкий" подход к данному понятию, согласно которому под компетенцией понимают совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, органа общественной организации или общественной самодеятельности граждан*(100).
Более "широкую" трактовку понятия "компетенция" предложил А.Е. Штурнев. По его мнению, данное понятие является объединяющим для понятий "предмет ведения", "функции" и "полномочия" и характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (т.е. каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (т.е. в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (т.е. направление такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иные установленные рамки (т.е. пределы такого воздействия)*(101).
Первым в отечественной юриспруденции авторскую теорию компетенции органа государственного управления предложил профессор Б.М. Лазарев*(102).
Самостоятельную теорию компетенции разработал и профессор Ю.А. Тихомиров. В ней он определил понятие "компетенция", как "возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел", выделив при этом, следующие элементы компетенции: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий*(103).
Анализируя всевозможные точки зрения относительно понимания компетенции, можно придти к выводу, что данное понятие является комплексным, где в качестве содержательного элемента выступает установленная законом совокупность прав и юридических обязанностей субъектов правоотношений. Однако понятие нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти современной наукой исследовано еще недостаточно, поскольку имеется лишь несколько статей по данной проблематике*(104).
Тем не менее, можно выделить следующие особенности, присущие именно нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Во-первых, понятие "нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти" входит в другое, более общее понятие нормотворческой компетенции, которая осуществляется различными субъектами нормотворчества. Таким образом, можно говорить о нормотворческой компетенции Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и отчасти федеральных служб, как об особом виде нормотворческой компетенции.
Во-вторых, пределы нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти ограничены, как правило, функциями, которые осуществляют данные органы.
В-третьих, правомочия федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации по разработке и принятию подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются, прежде всего, высшими органами государственной власти.
Нормотворческая компетенция Правительства Российской Федерации, как другие его полномочия, определяются главой 6 Конституции Российской Федерации*(105). Помимо этого, в статье 110 Конституции прямо говорится о том, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Более точно место Правительства в системе органов исполнительной власти в нашем государстве определено статьей 1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", где четко сказано, что "Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти в Российской Федерации"*(106).
Что же касается непосредственно нормотворческой компетенции Правительства, то в статье 115 Конституции отмечается, что на основании и во исполнении Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Данные положения в дальнейшем были продублированы нормами Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", где в статье 23 "Акты Правительства Российской Федерации" отмечалось, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Анализируемый закон также детализировал отдельные положения Конституции. Так, например, в нем содержались не только материальные нормы, определяющие полномочия высшего органа исполнительной власти в государстве, но и процедурные, регламентирующие порядок принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. В частности закон установил, что постановления и распоряжения Правительства подписываются только Председателем Правительства Российской Федерации. Закон также определил и дату официального опубликования постановлений или распоряжения Правительства Российской Федерации. Такой датой считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Также, в законе была продублирована конституционная норма, согласно которой постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.
Сказанное позволяет отнести Правительство наряду с федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами именно к федеральным органам исполнительной власти. И если говорить об иерархии нормативных правовых актов, принятых данными органами власти, то нормативные документы Правительства, несомненно, возглавляют эту иерархическую структуру, которая, по нашему мнению, в соответствии с указанной теорией компетенции должна быть нормативно закреплена на уровне федерального закона. Такое изменение в законодательстве навсегда снимет вопрос: входит ли Правительство в систему федеральных органов исполнительной власти?
Правительство Российской Федерации также разработало, приняло и руководствуется в своей нормотворческой деятельности подзаконным нормативным документом, который называется Регламентом Правительства. Данный документ утвержден постановлением Правительства от 01.06.2004 N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и положении об Аппарате Правительства Российской Федерации"*(107) и содержит в основном правовые нормы процедурного характера, регламентирующие нормотворческий процесс высшего исполнительного органа государственной власти в Российской Федерации. Таким образом, данный документ также можно отнести к нормативным правовым актам, определяющим нормотворческую компетенцию Правительства Российской Федерации.
Помимо того, что Правительство разрабатывает и принимает нормативные правовые акты в форме постановлений и других нормативных правовых актов, оно также заключает международные межправительственные договоры. Данное полномочие закреплено ст. 3 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"*(108). Из сказанного следует, что межправительственные договоры, заключенные Правительством с правительствами других государств наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью российской правовой системы.
Значительное место в системе исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации занимают федеральные министерства и ведомства (федеральные службы и федеральные агентства). О нормотворческих функциях данных органов Конституция Российской Федерации в отличии от конституций других цивилизованных государств умалчивает, поэтому их нормотворческая компетенция определяется высшими органами государственной власти.
Здесь можно выделить следующие варианты, которые по существу являются определенными способами формирования нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Вариант 1. Нормативные правовые акты министерств и ведомств принимаются в силу законодательных предписаний. При этом такие предписания могут быть сформулированы как ссылочным способом, так и прямым.
Например, в Кодексе внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. в статье 4. "Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта" говорится, что "государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, непосредственно или через находящиеся в его ведении государственные организации, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий"*(109). Таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство транспорта Российской Федерации.
Помимо этого, в 2003 году был принят еще один закон, устанавливающий нормотворческую компетенцию Министерства транспорта. Это - Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации". В ст. 3 данного федерального закона содержится предписывающая норма, согласно которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта с участием федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий на транспорте и иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом*(110).
Как мы видим, в анализируемых актах речь идет о нормотворческой компетенции конкретного федерального органа исполнительной власти - Министерства транспорта Российской Федерации.
Существуют также три ведомства, обладающие особым статусом, - прокуратура Российской Федерации, Центральный Банк России, и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. На первый взгляд, может показаться, что данные ведомства необходимо относить к федеральным органам исполнительной власти. Такой вывод следует из анализа функций данных органов. Сомнения здесь могут возникнуть только по поводу прокуратуры из-за многообразия ее функций и задач, которые по существу относятся к разным ветвям государственной власти. Так, например, прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя (пп. 1 и 2 статьи 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"*(111)), что позволяет причислить прокуратуру к судебной власти. Более того, статья 129 Конституции Российской Федерации 1993 г., раскрывающая понятие прокуратуры, содержится в главе 7 под названием "Судебная власть". Осуществляемые прокуратурой контрольные и надзорные функции за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, позволяют отнести данный государственный орган к зарождающейся в нашей стране контрольной ветви власти в государстве. На сегодняшний день указанные проблемы все чаще вызывают интерес у научной общественности*(112).
Особый статус прокуратуры, Центризбиркома и Центробанка хотя и закреплен федеральным законодателем, все же данные ведомства не указаны в структуре федеральных органов исполнительной власти, утвержденной и уточненной Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"*(113).
Тем не менее, нормотворческая компетенция данных органов определена законодательными актами. Так, например, в ст. 7 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" отмечается, что Банк России издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Кроме этого, в данной статье указано, что источником опубликования нормативных правовых актов Банка России является "Вестник Банка России"*(114).
В соответствии со ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор Российской Федерации, как глава единой федеральной централизованной системы органов прокуратуры, наделен правом издавать обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции*(115).
В ч. 10 статьи 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержится следующая управомочивающая норма: "Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов"*(116). Из анализа данной нормы следует, что Центризбирком правомочен принимать ведомственные инструкции только в пределах конкретизации положений указанного закона и не более.
Вариант 2. Общие законодательные установки по урегулированию определенной сферы социума. Так, статья 3 Гражданского кодекса Российской Федерации регламентирует, что министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права.
Вариант 3. Ведомственные нормативные правовые акты принимаются по поручению Президента. Примером может служить Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2003 г. N 793 "Вопросы организации альтернативной гражданской службы", в котором содержался ряд поручений Министерству труда и социального развития Российской Федерации*(117) и Министерству обороны Российской Федерации, среди которых - нормативное регулирование в области альтернативной гражданской службы*(118).
Поручение Президента министерству или ведомству по разрешению какой-либо проблемы с помощью принятия ведомственного нормативного правового акта может быть выражено в следующих формах: в форме нормативного указа; в форме акта применения права; в форме смешанного акта, содержащего как нормативные, так индивидуальные и другие предписания.
Вариант 4. Поручение министерству или ведомству по разработке и принятию ведомственного акта дает Правительство. При чем, как показывает проведенный анализ норм права, существует два основных вида таких поручений - разовые и долговременные. Первые - когда поручение дается в ходе юридической практики по разрешению какой-либо проблемы. Долгосрочные поручения Правительства в виде позитивных обязываний даются иной раз конкретным органам власти. Однако, как правило, долгосрочные нормотворческие поручения содержатся в нормах положений о федеральных министерствах либо ведомствах и регламентах, которые, главным образом, и определяют основные направления деятельности, задачи и функции того или иного органа власти. В данном случае происходит реализация не делегированных, а уже прямых полномочий.
Вариант 5 - когда министерства и ведомства принимают нормативные правовые акты в соответствии со своей компетенцией, которая определена нормативными правовыми актами Президента и Правительства. Анализ нормативного материала показал, что существует систематизированный по своей юридической конструкции, но подзаконный нормативный правовой акт, определяющий нормотворческую компетенцию практически всех федеральных органов исполнительной власти - это "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. В данном подзаконном акте были четко определены виды ведомственных нормативных правовых актов. Отмечалось, что ведомственные нормативные акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений*(119).
Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти в России косвенно определяется и Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"*(120). Почему косвенно? Это объясняется тем, что данный Указ установил в 1996 году новую процедуру опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Более того, в 1996 г. данный акт был фактически единственным нормативным правовым документом, который хоть и не прямо, но разрешал осуществление нормотворческих функций министерствам и ведомствам, так как им был отменен целый ряд нормативных документов, определяющих нормотворческую компетенцию министерств и ведомств, в том числе и Указ Президента N 104 от 21 января 1993 г. "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации"*(121). Определенной новеллой стала норма Указа, установившая новые правила вступления в силу ведомственных нормативных правовых актов. Так, в анализируемом акте отмечалось, что они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Из этого следует, что если в акте говорится о порядке вступления в юридическую силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, значит орган его принявший, а это Президент Российской Федерации, уполномочивает данные органы исполнительной власти на осуществление нормотворческих функций.
На сегодняшний день, Указ Президента от 23 мая 1996 г. N 763 нельзя назвать статусным актом, определяющим нормотворческую компетенцию федеральных органов исполнительной власти, поскольку его нормы только регламентируют процедуру опубликования ведомственных нормативных правовых актов и вступления их в юридическую силу. Такой вывод обоснован также тем, что Президентом были приняты новые нормативные документы, определяющие нормотворческую компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Такими новеллами стали нормативные указы Президента, регламентирующие порядок формирования новой системы и структуры рассматриваемых органов исполнительной власти. Следовательно, данные акты явились правовой основой, а в тоже время и определенными инструментальными правовыми средствами проведения административной реформы в России. Сказанное подтверждает Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в котором закреплены нормы-дефиниции, раскрывающие понятия "федеральное министерство", "федеральная служба" и "федеральное агентство"*(122). Таким образом, была утверждена новая система федеральных органов исполнительной власти в форме указанной "триады", в которой федеральные службы должны осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а федеральные агентства функции по оказанию государственных услуг.
Согласно данному Указу, "федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности". В пунктах 4 и 5 Указа был установлен запрет, из содержания которого следовало, что федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации*(123).
Однако данный запрет на осуществление нормотворческих функций, содержащийся в Указе Президента от 9 марта 2004 г. N 314, просуществовал до 20 мая 2004 г., когда был принят Указ Президента Российской Федерации N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", в пункте 8 которого отмечалось, что "иные федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, исполняют функции по принятию нормативных правовых актов наряду с другими функциями, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Данный Указ Президента практически уравнял все федеральные органы исполнительной власти в осуществлении нормотворческой компетенции, поскольку в нем не было четко указано, могут ли федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов. Практически данный Указ свел на нет задачи административной реформы, связанные с четким определением компетенции федеральных органов исполнительной власти*(124).
Как известно, федеральные органы исполнительной власти разрабатывали и принимали нормативные правовые акты, регламентирующие, как внутриведомственные, так межведомственные и вневедомственные отношения еще до вступления в юридическую силу анализируемых указов Президента. Но почему юридические, а иногда и физические лица должны были в своих действиях руководствоваться не только законами, но и подзаконными актами федеральных министерств и ведомств?
Практика государственного строительства дает следующий ответ на поставленный вопрос. Данные нормы управомочивающего характера содержатся, прежде всего, в положениях о министерствах и других федеральных органах исполнительной власти. При этом в положениях закреплены, как правило, различные задачи и функции этих властных органов. Поэтому, их следует называть статусными актами, т.е. актами, определяющими задачи, функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти. Однако логика рассуждений, приводит нас к новому вопросу: какова правовая основа данных положений?
17 декабря 1997 года был принят Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Статья 8 Закона содержала правовую норму, согласно которой Правительству Российской Федерации предоставлялось право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие*(125). Данная норма, хотя и косвенно, но разрешила принимать нормативные правовые акты практически всем федеральным органам исполнительной власти. Что же касается порядка принятия положений о федеральных органах исполнительной власти, то в Законе о Правительстве отмечалось, что они принимаются исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации. Но данное правило просуществовало недолго, так как 31 декабря 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Статья 32 Закона о Правительстве Российской Федерации была изложена в новой редакции*(126). В ней говорилось о том, что Президент Российской Федерации руководит деятельностью всех силовых ведомств и Министерства иностранных дел и утверждает по представлению Правительства Российской Федерации положение о них. Так, например, в соответствии с данным законодательным актом Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" было утверждено Положение о Министерстве обороны Российской Федерации, где среди многочисленных обязанностей Министра обороны была определена и его нормотворческая компетенция. На это указывает управомочивающая норма, в которой говорится, что Министр обороны издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, в необходимых случаях - совместно с федеральными органами исполнительной власти, дает указания, организует и проверяет их исполнение*(127).
Из сказанного следует, что данная норма определяет нормотворческую компетенцию не властного органа, каким является Министерство обороны, а лишь его руководителя, т.е. Министра обороны. По нашему мнению, данную ситуацию нельзя назвать пробелом в праве, поскольку в анализируемом нормативном правовом акте функции правового регулирования четко закреплены за должностным лицом. На практике проблем здесь больше не в регулировании полномочий, а в практической плоскости, необходимо, чтобы данное должностное лицо осуществляло свои функции только в соответствии с законодательством.
Вариант 6. Когда нормотворческая компетенция, как федеральных органов исполнительной власти, так и должностных лиц, работающих в этих органах, определяется нормами ведомственных нормативных правовых актов. Такие акты принимаются, как правило, на основе нормативных документов, обладающих большей юридической силой по сравнению с ведомственными нормативными правовыми актами.
К ним следует отнести такие относительно новые для федеральных органов исполнительной власти, но уже довольно распространенные нормативные документы, как регламенты. Правовой основой для принятия указанных актов послужило Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"*(128). Согласно этому документу, каждый федеральный орган исполнительной власти был обязан принять регламент федерального органа исполнительной власти, устанавливающий общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации своих полномочий и взаимодействия с другими органами власти. Так, например, приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 9 марта 2011 г. N 91 был утвержден Регламент Министерства экономического развития Российской Федерации, который установил общие правила организации деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации по реализации своих полномочий в установленной сфере деятельности, в том числе правила внутренней организации деятельности Министерства и правила взаимодействия с подведомственными Министерству Федеральной службой государственной статистики (Росстат), Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральным агентством по государственным резервам (Росрезерв), Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество) и организациями*(129).
Помимо этого, в указанном Регламенте имеется раздел V под названием "Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов Министерства при осуществлении им нормативного регулирования в установленной сфере деятельности", в котором говорится, что нормативные правовые акты издаются Министерством в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Здесь может показаться, что данная норма несколько ограничивает перечень видов ведомственных нормативных правовых актов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, поскольку из него необоснованно были исключены постановления. В данном случае речь может идти либо о пробеле в нормативном правовом акте, либо, скорее всего, о той практике, которая сложилась в указанном органе власти.
Хотя в данном Регламенте четко не были определены субъекты подготовки проектов ведомственных нормативных правовых актов, поскольку в нем отмечалось, что "подготовку и согласование проекта нормативного правового акта осуществляет соответствующий департамент с привлечением при необходимости специалистов научных и иных организаций", из содержания данной нормы следует, что практически все департаменты Министерства могут разрабатывать проекты ведомственных нормативных правовых актов. Помимо этого, в нем был определен субъект, обеспечивающий нормотворческий процесс - это Правовой департамент.
В пункте 5.1 Регламента говорилось, что "проекты нормативных правовых актов до их подписания подлежат обязательному согласованию с директором Правового департамента либо лицом, исполняющим его обязанности". Кроме этого, согласно анализируемому документу, Правовой департамент при проведении правовой экспертизы проекта нормативного правового акта проводит антикоррупционную экспертизу данного проекта нормативного правового акта.
Таким образом, данный Департамент является не только органом, обеспечивающим нормотворческий процесс в Министерстве, но и определенным контролирующим органом, а в итоге определенным гарантом защиты прав и свобод граждан. В Регламенте также была закреплена запрещающая норма, в которой говорилось, что "департаменты Министерства не вправе издавать нормативные правовые акты".
Продолжая исследование нормотворческой компетенции данного органа власти и его руководителей, следует еще раз напомнить, что согласно общетеоретическим положениям к основным нормотворческим функциям относятся функции подготовки и принятия нормативных правовых актов. Функции отмены нормативных правовых актов и внесения в них изменений и дополнений носят второстепенный характер. Другие же функции (согласования актов, подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов, их направление на государственную регистрацию и т.п.) следует называть определенными подфункциями нормотворчества, так как они фактически совпадают со стадиями ведомственного нормотворческого процесса.
Используя данные общетеоретические положения, следует обозначить те нормотворческие функции, которые согласно анализируемому Регламенту осуществляет Министр экономического развития. Это, прежде всего, функции издания приказов, имеющих нормативный характер, функции утверждения положений о департаментах и типовых положений о территориальных органах федеральных служб и федеральных агентств.
Однако функции издания приказов могут осуществляться по-разному. Здесь можно выделить два основных вида реализации данной функции. Первый, это конкретизация нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные правовые акты. Конкретизация используется разработчиками ведомственных норм, когда конкретное решение вопроса тем или иным органом власти, осуществляется на основе ссылочных норм, содержащихся в законах, либо в актах Президента и Правительства. Второй вариант, это детализация, которая осуществляется в тех случаях, когда законодатель при подготовке норм права предполагает их дальнейшее развитие, когда федеральные органы исполнительной власти, исходя из своей нормотворческой компетенции, устанавливают порядок осуществления "первичных" норм.
Что же касается осуществления Министром функций внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, а также функций отмены ведомственных нормативных правовых актов, то о них в анализируемом Регламенте ничего не говорится. Тем не менее, на практике данные функции Министр, а также лица, исполняющие его обязанности, конечно, реализуют. Примером может служить Приказ Минэкономразвития от 29.09.2006 г. N 302 "Об отмене приказа Минэкономразвития России от 11 августа 2006 г. N 224 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы отчета об оценке ценных бумаг, требованиях и порядке выбора саморегулирующей организации оценщиков, осуществляющей проведение экспертизы".
Помимо этого, Министр экономического развития осуществляет и законопроектные функции. Так, согласно п. 1.8 он вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию проекта федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельности Министерства, загранаппарата Министерства, подведомственных Министерству организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета, федеральных служб и федеральных агентств, а также вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения федеральных службы и агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства.
Несмотря на то, что в данном Регламенте определена нормотворческая компетенция Министерства экономического развития и его руководителей, анализируемый юридический акт нельзя отнести к обычным статусным нормативным правовым актам, определяющим права, обязанности, задачи и функции Министерства, поскольку в нем в основном содержатся нормы внутреннего действия, определяющие общие правила организации деятельности Министерства.
Что же касается федеральных служб, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору), то практически во всех регламентах данных органов власти имеются нормы, разрешающие осуществление нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности*(130). Такое разрешение на осуществление нормотворческих функций перечисленным федеральным службам дано, как уже отмечалось, Указом Президента от 20 мая N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"*(131).
Однако, как показал анализ норм регламентов федеральных служб, руководство которыми осуществляет высший орган исполнительной власти, не во всех документах четко говорится о нормотворческих полномочиях данных федеральных служб. Например, в Регламенте Федеральной службы по экономическому, техническому и атомному надзору в п. 1.8. сказано, что руководитель на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции Ростехнадзора*(132). А какие это приказы, нормативные, или акты применения права, либо "смешанные" приказы, т.е. содержащие нормы права и другие предписания, не понятно?
Данный пример ярко свидетельствует о необходимости строгого соблюдения требований, предъявляемых к языку нормативных правовых актов, чтобы избежать таких недостатков, как неточность, неясность, противоречивость норм права, которые приводят к неверному пониманию содержания норм права.
Что же касается федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам, руководство которыми осуществляет Правительство, то следует отметить, что они, как правило, соблюдают запрет на осуществление функций нормативно-правового регулирования. Так, например, такой административный запрет мы находим в разделе I "Общие положения" Регламента Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, утвержденном приказом данной Федеральной службы от 1 февраля 2006 г. N 19*(133). Аналогичный запрет содержится и в Регламенте Федерального агентства по государственным резервам, который утвержден приказом от 26 января 2006 г. N 7 данного Агентства, подведомственного Министерству экономического развития и торговли*(134).
Федеральными органами исполнительной власти разрабатываются также административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий. Это говорит, прежде всего, о том, что в данных регламентах закреплены в основном процедурные нормы права, направленные на реализацию полномочий федеральных министерств и ведомств. Что же касается нормотворческой компетенции, то о ней говорится только в регламентах федеральных органов исполнительной власти и административных регламентах исполнения государственных функций.
Регламент федерального органа исполнительной власти, административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг и должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти составляют административный регламент федерального органа исполнительной власти, который выступает в роли консолидированного документа, содержащего как материальные нормы, так и процессуальные.
Таким образом, можно говорить о появлении не только нового вида ведомственных нормативных правовых актов в форме административных регламентов, но и о совершенно новом юридическом средстве в работе механизма правового регулирования. Станут ли эффективными эти юридические средства? Повысят ли они результативность данного механизма? Покажет время!
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что такие нормативные правовые акты как положения о федеральных органах исполнительной власти и их регламенты определяют как общую компетенцию данных властных органов, так и предметную, в том числе и нормотворческую компетенцию. Тем не менее, нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти не имеет однотипные параметры. У федеральных министерств таких полномочий больше, это вытекает из анализа норм Указа Президента от 9 марта 2004 г. N 314*(135) и постановления Правительства от 19 января 2005 г. N 30*(136). Практически такой же нормотворческой компетенцией в соответствии с Указом Президента Российской Федерации N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" обладают федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство*(137). Предметная компетенция федеральных служб и агентств, подведомственных федеральным министерствам значительно отличается от предметной компетенции федеральных министерств, так как их правосубъектность на осуществление нормотворческих функции ограничена п.п. 1.5. и 1.6. постановления Правительства от 19 января 2005 г. N 30, в которых говорится, что данные органы власти "не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства...".
Из этого вытекает, что нормативные документы федеральных органов исполнительной власти могут быть как делегированными, то есть направленными на реализацию компетенции вышестоящих органов власти, так и компетенционными. Нормотворческая компетенция того или иного федерального органа исполнительной власти определяется не только федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства Российской Федерации, различными регламентами, но и специальными внутриведомственными актами в форме Правил подготовки ведомственных нормативных правовых актов, которые, как правило, в силу консервативных традиций утверждаются приказами федеральных министерств. Например, нормотворческая деятельность МВД России и особенно ее объем, пределы зависят от специальной компетенции министерства, что и обусловило наличие ведомственного регулирования в форме приказа МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России". В настоящее время этот нормативный акт является основополагающим по вопросам нормотворческой работы в системе МВД России. К тому же в нем были определены следующие виды нормативных правовых актов, принимаемых в системе МВД России: приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления. Данный перечень замыкает словосочетание "и иные нормативные акты". По нашему мнению, такой словесный оборот дает возможность ведомственным нормодателям для расширительного толкования перечня видов нормативных актов органов внутренних дел.
Спорной является также норма анализируемого приказа, разрешающая принятие нормативных правовых актов "руководителям подразделений МВД России", так как в п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации содержится четкий запрет на издание нормативных актов структурным и территориальным органам федеральных министерств. Существующую коллизию с научной точки зрения можно объяснить только наличием у Министра возможности делегировать свои полномочия. Несомненно, что и структурные и территориальные органы внутренних дел, осуществляя свои функции, не могут обойтись без внутриведомственного регулирования. Однако они не должны заниматься вневедомственным правовым регулированием, если об этом прямо не сказано в законе. Кроме этого, по нашему мнению, право делегировать те или иные полномочия руководитель федерального органа исполнительной власти должен осуществлять в соответствии с нормами высших органов государственной власти и только тем заместителям, которые курируют определенное направление деятельности в министерстве (ведомстве). Применительно к делегированию полномочий аналогичную точку зрения высказала профессор С.В. Поленина. Она указала, что частичная передача нормотворческой компетенции одним государственным органом другому органу государства либо общественной организации неправомерна, за исключением тех случаев, когда возможность делегирования полномочий специально предусмотрена в законе или ином нормативно-правовом акте*(138).
В своем исследовании, посвященном изучению теоретических основ источников российского права, В.А. Толстик предложил следующую иерархию подзаконных нормативных правовых актов:
"1-й уровень - нормативные указы Президента РФ, нормативные постановления Государственной Думы РФ, нормативные акты Центрального Банка РФ, инструкции ЦИК РФ (между указанными актами не может быть иерархических коллизий, могут быть только коллизии компетенции);
2-й уровень - нормативные постановления Правительства РФ;
3-й уровень - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые совместно и по согласованию;
4-й уровень - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в рамках надведомственных полномочий;
5-й уровень - иные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти"*(139).
Проанализировав данную иерархию подзаконных нормативных актов, следует высказать одно, но существенное замечание, смысл которого заключается в том, что не следовало бы выделять отдельно третий и четвертый уровни, поскольку согласно п. 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, проекты актов федеральных органов исполнительной власти подлежат согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами. В связи с этим к третьему уровню следовало бы отнести нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти надведомственного и вневедомственного характера, то есть распространяющие свои предписания на другие органы власти, должностных и физических лиц.
Продолжая данное исследование необходимо отметить, что практически в любом министерстве существует особый институт - коллегия, которая рассматривает наиболее важные вопросы деятельности федерального органа исполнительной власти. Иногда решения коллегий, которые принимаются большинством голосов и оформляются протоколами, которые проводятся в жизнь приказами министров, могут носить и нормативный характер.
На первый взгляд может показать, что регламентация общественных отношений с помощью ведомственных норм, принимаемых тем или иным федеральным органом исполнительной власти, который в дальнейшем и будет исполнять эти нормы, может навести на мысль о нарушении принципа разделения властей. Поэтому, чтобы избежать тотальной регламентации всех сторон жизни человека и гражданина, чтобы уберечь граждан от произвола исполнительной власти и воспрепятствовать попыткам незаконных ограничений конституционных прав и свобод личности, необходимо установить предел "правового пространства". Но определить, где находится этот предел проблематично. В связи с этим следует сказать, что нормативные акты федеральных министерств и ведомств должны только создавать условия для реализации юридических норм, выраженных в законах, а не развивать и дополнять предписания законов в интересах чиновников различного ранга.
Проанализировав многообразные действующие нормативные правовые акты, определяющие нормотворческую компетенцию федеральных министерств и ведомств, их можно классифицировать на общие, статусные и специальные.
Общие акты распространяют свое действие на все федеральные органы исполнительной власти и, соответственно, определяют общую нормотворческую компетенцию руководителей министерств и ведомств. К таким нормативным правовым актам относятся, в первую очередь, проанализированные выше указы Президента, принятые им в марте и мае 2004 г., касающиеся структуры федеральных органов исполнительной власти и Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009. 11 декабря 1997 г. постановлением Правительства Российской Федерации N 1538 в данные Правила было внесено изменение. Данный акт фактически расширил субъектный состав общей нормотворческой компетенции федеральных министерств и ведомств, так как в нем отмечалось, что "нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности"*(140).
В некоторых федеральных органах исполнительной власти нормативные правовые акты принимаются, отменяются, в них вносятся определенные коррективы и дополнения в связи с изменениями общественных отношений, в которые только вступают или уже участвуют министерства и ведомства, не от имени всего органа власти, а от имени руководителя этого органа. Подобная практика широко распространена в Министерстве обороны Российской Федерации. Из этого следует, что важным мероприятием по наведению порядка в ведомственном нормотворчестве будет унификация форм и реквизитов субъектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. При этом такая унификация должна осуществляться на основе норм закона, регламентирующего нормотворческую деятельность федеральных министерств и ведомств. В нем необходимо нормативно закрепить принятие ведомственных нормативных правовых актов не от имени федерального министерства или ведомства, а от имени руководителя федерального органа исполнительной власти. На практике это положение будет выглядеть следующим образом. Так, в федеральных министерствах ведомственные документы нормативного характера будут приниматься от имени федерального министра либо от лица, исполняющего его функциональные обязанности, то есть они и будут выступать главными субъектами ведомственного нормотворческого процесса. В федеральных службах и федеральных агентствах ведомственные нормативные правовые акты должны приниматься от имени их руководителей (директоров). Данное предложение основывается на следующих рассуждениях:
1) федеральные министры, либо руководители ведомств, выступая в качестве субъектов нормотворчества, реализуют свое право на разработку и принятие, а также отмену ведомственных нормативных правовых актов;
2) федеральные министры входят в состав Правительства и, следовательно, руководят конкретной сферой общественных отношений на основе принципа единоначалия, поскольку они подписывают ведомственные нормативные правовые акты и несут персональную ответственность за их реализацию;
3) по аналогии с Президентом, либо руководителем структурного подразделения федеральных министерств и ведомств, федеральные министры и руководители ведомств должны принимать нормативные правовых акты от своего имени, а не от имени всего федерального органа исполнительной власти, так как в нем работает большое количество сотрудников и не у всех может быть мнение, идентичное мнению руководства.
Статусные акты - это законы и положения о федеральных органах исполнительной власти, которые определяют компетенцию, в том числе и нормотворческую, того или иного министерства либо ведомства, а также их руководителей.
Специальные акты - это нормативные правовые акты, разработанные и принятые властным органом, направленные, как правило, на регулирование отношений в этом ведомстве, либо соподчиненных ему органах. Данные нормативные правовые акты определяют специальную нормотворческую компетенцию таких субъектов ведомственного нормотворчества, как: федеральные министры и руководители (директора) федеральных служб и агентств, заместители министров и руководителей ведомств, руководители региональных отделений федеральных органов исполнительной власти. К данным актам следует отнести и регламенты федеральных органов исполнительной власти, в связи с тем, что большинство, содержащихся в них норм, определяют общий алгоритм деятельности федеральных министерств и ведомств по реализации их полномочий в установленных сферах ведения.
В общем массиве ведомственных нормативных правовых актов значительный объем занимают специальные нормативные правовые акты отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К данным органам относятся республиканские министерства, департаменты, службы, главные управления, управления.
Право на создание либо ликвидацию территориальных органов министерств и ведомств принадлежит федеральному органу исполнительной власти. При этом вопрос установления порядка и обеспечения деятельности данных органов власти рассматривается, согласно ст. 28 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", на заседаниях Правительства Российской Федерации*(141). Разработчики Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ограничились тем, что в ст. 3 указали, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют свои полномочия на территории субъекта Российской Федерации непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы*(142). Положения об указанных органах утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
В этой связи следует сказать о необходимости разработки специального федерального закона, который бы урегулировал правовое положение территориальных органов и основные разновидности взаимоотношений федеральных министерств со своими территориальными структурами в субъектах Федерации. Таким образом, проведенный анализ законодательства показал, что реально существует пробел в праве относительно правового статуса территориальных органов власти. Что же касается именно нормотворческой компетенции данных органов, то она определяется в уставах субъектов Федерации, в законах, а также в нормативных правовых актах правительств и глав администраций. К примеру, в Уставе Свердловской области установлено, что органы областной государственной власти могут издавать нормативные правовые акты общего значения только в форме уставов, законов, указов, постановлений*(143). Как правило, содержанием указанных актов является регулирование исполнительских, оперативных, конкретно-распорядительных вопросов.
Осуществленный анализ нормативных правовых актов показал, что нормотворческая компетенция территориальных органов федеральных министерств и ведомств определена недостаточно. Серьезной проблемой является отсутствие вертикальной соподчиненности региональных органов исполнительной власти федеральным. Для ее утверждения мы предлагаем следующие:
1) значительную роль в решении данного вопроса должны сыграть договоры о разграничении полномочий и предметов ведения между исполнительными органами власти Российской Федерации и исполнительными органами власти субъектов Федерации;
2) целесообразным будет дополнить положения о федеральных органах исполнительной власти нормами, регламентирующими соподчинение региональных ведомственных нормативных правовых актов федеральному законодательству.
Федеральные министерства разрабатывают и принимают юридические нормы, как в форме нормативных правовых актов, так и в форме международных межведомственных договоров (соглашений). Данные полномочия министерств определяются следующими нормативными документами. Во-первых, в статье 12 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" регламентирована компетенция федеральных министров на ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации межведомственного характера без предъявления полномочий. Тем не менее, что касается соотношения федеральных органов исполнительной власти с высшими органами исполнительной ветви власти в государстве, то в данной сфере ясно видна реализация вертикальных отношений. Сделанный вывод подтверждает часть 4 статьи 11 анализируемого акта, в которой говорится, что решение о подписании международных договоров межведомственного характера может быть принято не только федеральным министром, но и Правительством России. Подобные действия Правительство осуществляет обычно в тех случаях, когда речь идет о договорах, имеющих важное значение для государственных интересов России*(144).
Во-вторых, нормотворческие функции министерств определяются положениями о министерствах, которые принимаются Президентом Российской Федерации, либо Правительством, а также административными регламентами.
Основываясь на данных нормативных правовых актах, федеральные министерства заключают межведомственные соглашения, как на двусторонней, так и на многосторонней договорной основе.
Из сказанного следует, что межведомственные соглашения является такими же источниками российского права, как и нормативные правовые акты, поскольку международные соглашения федеральных министерств Российской Федерации, находясь в конкретной правовой связи с другими частями системы права, содействуют решению практических вопросов в различных областях хозяйствования (оборона, транспорт, образование и т.д.).
Основные вопросы нормотворческой компетенции федеральных министерств и ведомств, как показал сравнительный анализ российского законодательства с законодательством зарубежных стран и законодательством СССР, урегулированы юридическими нормами, содержащимися в различных нормативных правовых актах. Тем не менее, следует констатировать, что нормотворческие полномочия министерств в бывшем СССР были регламентированы более основательно, чем сегодня, поскольку право издания приказов министерствам и ведомствам было установлено статьей 17 Общего положения о министерствах СССР 1967 года*(145). Нормотворческая компетенция определялась не многочисленными актами различной юридической силы, а конкретным документом, что, несомненно, оказывало существенную помощь правоприменителям. В большинстве бывших государств социалистического лагеря вопросы нормотворческой компетенции, ее объем и пределы урегулированы более основательно, чем в России. Так, например, в ст. 79 Конституции Чешской Республики содержится управомочивающая норма, в которой говорится, что "министерства могут на основании и в рамках закона издавать правовые предписания". По мнению профессора С.А. Комарова, "данное положение необходимо закрепить в виде отдельной статьи как Конституции РФ, так и в конституциях и уставах субъектов Федерации"*(146).
Проведенный сравнительный анализ норм права, утративших свою юридическую силу, действующего российского и зарубежного законодательства дает основание сделать следующие выводы:
- несмотря на то, что основные вопросы нормотворческой компетенции министерств и ведомств России урегулированы юридическими нормами, содержащимися в различных нормативных правовых актах высших органов государственной власти, такая регламентация не основательна, а иногда и противоречива, поскольку осуществляется в большинстве своем разными подзаконными актами;
- актуальной проблемой является разработка и принятие сводного, т.е. кодифицированного акта, регулирующего нормотворческую деятельность всех федеральных органов исполнительной власти;
- сводный акт должен быть федеральным законом "О нормотворческой деятельности и нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации"*(147);
- отсутствие жизненно необходимого закона является пробелом в праве и негативно влияет на качество правового регулирования.
