Классификация актов государственного управления

Акты управления весьма разнообразны как по форме, так и по содержанию, поскольку различны органы их принимаемые, факторы и цели, обусловившие их принятие. Отдельным актам свойственны наряду с общими признаками (регулирование общественных отношений, властный характер и т.п.) только им свойственные признаки, что и позволяет осуществить их классификацию, которая способствует изучению особенностей отдельных видов актов управления, их ранжированию, разработке различных методик применения актов, а в итоге, понять правовую природу актов управления. Таким образом, классификация актов управления имеет не только теоретическое, но и практическое (эмпирическое) значение для юридической практики, которая является не только одним из видов социальной практики, но и объектом всей юридической теории. Так, например, грамотная классификация актов управления может оказать существенную помощь, во-первых, различным субъектам нормотворческого процесса; во-вторых, толкователям юридических документов; в-третьих, при осуществлении различных видов систематизации (например, инкорпорации).

Рассматривая блок вопросов, связанных с проблемой классификации актов государственного управления, следует отметить, что как в отечественной, так и в зарубежной юридической литературе существуют различные классификации данных актов и соответственно при их составлении использовались различные классификационные признаки (характеристики). М.М. Волков одним из первых предложил классификацию актов управления по органам, издающим их (постановления, решения, приказы, инструкции) и по характеру компетенции этих органов (акты общего и специального управления)*(395).

Данная классификация несмотря на то, что широко использовалась советскими учеными, подверглась справедливой критике со стороны А.Ф. Ноздрачева, поскольку была "неприменима к актам министерств и ведомств"*(396).

Болгарские ученые П. Стайнов и А. Ангелов подразделяли все акты государственного управления по их содержанию на обязывающие и управомочивающие, исходя из того, какие элементы преобладают в правоотношении, возникающем в связи с актом государственного управления*(397).

Н.Г. Салищева, выделив в общем массиве актов управления нормативные акты, классифицировала их, исходя из характера регулируемых этими актами отношений: а) акты-директивы, издаваемые партийными и государственными органами по наиболее важным и принципиальным вопросам...; б) акты координации, особую группу которых составляют акты планирования; в) акты оперативного руководства; г) акты, содержащие технические нормы; д) административные постановления и решения*(398). Проанализировав данную классификацию, следует сказать, что она не соответствует современным общественным отношения и не может быть приемлема на современном этапе.

Значительный вклад в исследование актов управления внес профессор Р.Ф. Васильев. Его классификация прошла достойную проверку временем и ею пользуются многие юристы. В основу своей классификации Р.Ф. Васильев, как и многие авторы, положил наиболее общие признаки, отражающие существо актов управления. Это и органы, издающие эти акты, характер содержащихся в них задач и конечно юридические свойства актов*(399). По юридическим свойствам он подразделил все акты управления на нормативные и индивидуальные - акты применения права*(400). Без правильного отличия нормативных актов от ненормативных, как отмечал профессор А.В. Мицкевич, немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства*(401).

В этой связи важное значение в упорядочивании правового регулирования играют юридические конструкции, представляющие собой определенные схемы-шаблоны, которыми пользуются компетентные органы при подготовке юридических документов. До недавнего времени формы юридических конструкции были закреплены Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 8 ноября 2005 г. N 536. Но приказ Министерства культуры РФ от 11 мая 2010 г. N 260 признал утратившим силу данный документ, поскольку 15 июня 2009 г. Правительством Российской Федерации было принято постановление N 477 "Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти"*(402).

Поэтому, если раньше законодатель использовал иную форму юридической конструкции, которая была предусмотрена Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, что происходило по незнанию, либо умышленно, то это, несомненно, было правотворческой ошибкой*(403). Теперь такой акт отсутствует. Данное положение ни как не способствует созданию современной эффективной системы нормативных правовых актов в России, а в итоге и правовой системы, поскольку без унификации форм и конструкций нормативных правовых документов в федеральных органах исполнительной власти невозможно будет говорить о создании правового государства. В итоге каждое федеральное министерство выступит самостоятельным "государством" со своей собственной системой нормативных правовых актов. Так, например, МВД России согласно пункта 10 приказа МВД РФ от 27.06.2003 N 484 (ред. от 08.11.2011) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России", издает нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов. Перечисленные акты, кроме директив, утверждаются приказами МВД России. Как мы видим такие акты как уставы и наставления не предусмотрены Постановлением Правительства N 1009 от 13.08.1997 г., следовательно, их законность можно оспорить в Верховном Суде Российской Федерации.

Анализ различных правовых актов управления и научных работ в данной области позволил профессору Ю.Н. Старилову, выделить следующие основания (критерии) их классификации:

1) юридические свойства (нормативные, индивидуальные и смешанные акты управления);

2) функциональная роль акта управления (акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов; акты управления, в которых устанавливаются режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления; акты управления, направленные на решение вопросов планирования; акты управления, посвященные реализации функций организации и т.д.);

3) область и сфера применения (акты управления в сфере экономики, социально-культурной области и т.д.);

4) действие в пространстве (территория действия) - акты управления, действующие на территории РФ, субъекта РФ, муниципального образования;

5) дата начала действия акта (акты управления, немедленно вступающие в силу, вступающие в силу с момента государственной регистрации и опубликования и т.д.);

6) действие во времени (срок действия) - акты управления срочные, бессрочные, временные;

7) форма выражения актов (словесные и конклюдентные акты управления);

8) характер компетенции органов, принимающих правовые акты управления (акты управления органов общего управления, органов отраслевого управления, межотраслевого управления);

9) органы, принимающие акты управления, и их наименование (акты управления, издаваемые президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, правительствами субъектов РФ, главами администраций);

10) степень соответствия законам (соблюдение требований принципа законности), юридической значимости и действительности (правомерные или законные акты управления, оспоримые или неправомерные, ничтожные);

11) способ охраны актов управления или виды юридической ответственности за нарушение содержащихся в административных актах требований и правил (акты управления, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности, мерами административной ответственности)*(404).

Между тем, выделенные профессором Ю.Н. Стариловым критерии для классификации актов управления, также могут быть детализированы, поскольку те же смешанные акты управления содержат не только нормативные и индивидуальные, но и декларативные, статистические и иные предписания (о этих актах речь будет идти в следующих параграфах данной главы). Как справедливо отмечает профессор В.Н. Карташов, "...в нормативном акте можно найти логические и социологические, философские, политические и иные аспекты его содержания.... Кроме того, в нормативных актах выражается разнообразная социально-правовая информация, которая может быть как прескриптивной (предписывающей), так и дескриптивной, т.е. описывающей (социологические и информационные аспекты содержания)"*(405). По большому счету, здесь речь, конечно, идет о смешанных конструкциях актов управления, где преобладают нормативные предписания, но наряду с ними имеются также индивидуальные предписаниями, а иной раз и предписания, которые носят, как правило, дополнительный, вспомогательный характер, так как показывают данные социологических и статистических исследований, содержат декларативные предписания, направленные на реализацию определенного вида правовой политики (административной, финансовой и т.п.), либо носят просто информационный характер.

Проведенный нами анализ научных работ и правоприменительной практики дает возможность сделать следующие выводы и предложения.

1. Исследования в области классификации актов управления необходимо продолжать, поскольку эта тема на сегодняшний день разработана не полно, так как не создана общая многоступенчатая классификация актов управления. Сказанное позволяет предложить следующую классификацию актов государственного управления, в основе которой должна лежать форма акта государственного управления. Именно она (форма акта управления) и определяет его юридическую природу. Акт управления должен быть воплощением единства философских категорий "содержание" и "форма". На основе этого критерия акты управления следует подразделять на акты-документы и акты-действия. Характерным признаком актов-документов является их письменная форма, что объективно способствует стабильности и упорядочению общественных отношений. Это объясняется тем, что в письменных актах содержится не только описательная и резолютивная части, но и реквизиты документа, дата, место издания, указываются исполнители и конкретные сроки исполнения управленческого решения. Акты-документы, в свою очередь, согласно утвердившейся в науке концепции, следует подразделять на нормативные акты и акты применения права. При этом следует выделить особо акты индивидуального применения права. Например, распоряжение руководителя учреждения или организации, приказы военных начальников по личному составу, ордера на квартиры и т.п. Таким образом, становится видно, что акты индивидуального применения права отражают многогранный характер отношений в обществе, так как они принимаются практически всеми органами управления. Индивидуальные акты управления, в свою очередь, подразделяют на оперативно-исполнительные и правоохранительные*(406).

Первые характеризуются тем, что с их помощью реализуются диспозиции норм права нормативных актов (приказ о передачи оборудования, решение о выдаче страховки, и т.п.).

Содержание вторых раскрывается в их названии, поскольку они издаются с целью реализации (обеспечения, защиты) различных видов прав от их нарушений (постановление о наложении штрафа на правонарушителя, приказ об объявлении строгого выговора нарушителю трудовой дисциплины и т.п.).

Из сказанного следует, что классификация актов управления по одному какому-либо критерию дополняется классификацией по другому основанию, что в итоге не просто расширяет ее, но и обогащает.

Тем не менее, акты управления на практике не всегда облекаются в письменную форму, поскольку иной раз возникает необходимость в быстрой управленческой команде, приказе, распоряжении, которое передается прямо подчиненным, по селектору, на планерке, по телефону. Такие распоряжения являются необходимыми, так как они способствуют повышению эффективности управленческой деятельности в целом. В связи с этим следует отметить, что акты-действия еще мало исследованы, по сравнению с юридическими документами, которые неоднократно подвергались формально-юридическому анализу, поэтому существует потребность в их самостоятельном исследовании.

2. В механизме правового регулирования акты управления занимают особое место, поскольку с их помощью предписания законов и других нормативных правовых актов высших органов государственной власти реализуются на практике в виде правовых отношений. Следовательно, данные акты являются специальным инструментом, юридическим средством воздействия на существующие и возникающие отношения в социуме, а отдельных случаях они способствуют и прекращению правоотношений.