К вопросу о теории акта государственного управления

Различные процессы управления были характерны для всех исторических этапов развития человечества. Карл Маркс так рассуждал на эту тему: "Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере"*(363).

Понятие управления

В процессе человеческой жизнедеятельности процессы управления перешли границы производства всевозможных товаров. На сегодняшний день трудно найти сферу деятельности человека, которой не было бы присуще управление.

Огромный научный вклад в разработку различных проблем управления был сделан такими представителями советской школы, как В.Г. Афанасьев, Г.В. Атаманчук, Б.С. Бушуев, Р.Ф. Васильев, А.В. Венделин, В.З. Веселый, М.И. Еропкин, А.П. Ипакян, Ю.М. Козлов, М.П. Лебедев, В.И. Новоселов, Ю.Д. Радзевич, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин.

Большинство названных выше ученых, в частности В.Г. Афанасьев понимали под научным управлением "сознательное волевое воздействие людей на общественную систему в целом или ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей и тенденций в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленной цели"*(364). Сходное понятие предложили М.И. Еропкин и Ю.М. Козлов*(365).

Профессор Ю.А. Тихомиров, рассуждая об эволюции форм государственной власти заметил, что в теоретических разработках 70-80-х гг. понятие "научное управление обществом" прочно утвердилось в отечественной науке, но "его абсолютизация... затрудняла понимание реальной степени внедрение науки у разных сферах управления, на различных его уровнях"*(366).

Что касается данного термина, как определенного научного понятия, то в нем нет ничего предосудительного и его реализация тоже часто осуществлялась на научной основе. Правда наши руководители активно применяли только знания марксистской теории, в основном такую ее составляющую, как теория классовой борьбы и как следствие главным методом научных исследований был метод материалистической диалектики, а на другие инструменты (социологические, математические и т.д.) ученые и управленцы не обращали свое внимание.

Тем не менее, несмотря на то, что советской наукой как понятие "научное управление обществом", так и классическое понятие "управление" разработаны довольно серьезно, теоретические изыскания в этой области продолжались*(367). Наиболее удачное понятие в учебной литературе дал профессор В.Е. Чиркин, который предложил под управлением понимать "воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию со стороны людей". Из данной дефиниции следует, что процессы управления характерны и для регулирования деятельности государственных органов власти. При этом управление, как таковое, со стороны субъектов государственной власти выступает определенным способом преодоления и разрешения противоречий как между государственными структурами, так и рядовыми членами социума, то есть участниками гражданского общества. Как справедливо отметил профессор Г.В. Атаманчук, "чем больше субъект власти направляет ресурсов на обеспечение и развитие жизнедеятельности объединяемых им людей (управляемых объектов), тем прочнее становится его взаимосвязь с последним, тем большую он от них получает поддержку. Тем активнее в целом идет процесс развития соответствующей общественной структуры"*(368). Отсутствие должного управления приводит к нестабильности в государстве, ввергает общество в хаос, неразбериху, иными словами способствует регрессу, а также протестной идеологии, когда все властные управленческие решения справедливо и несправедливо критикуются, все проекты государственной власти отрицаются и критикуется без конструктивных предложений. Особенно остро это чувствуется в нестабильные периоды, например, в экономические кризисы, периоды социальных обострений и т.п. Сказанное еще раз подтверждает важность такого социального процесса, каким является управление.

Всевозможные вопросы управления изучаются различными науками. Поэтому именно научный подход, а не пустое критиканство совершенствования процессов управления в разнообразных сферах жизни нашего общества становится одним из главных требований в современных условиях. Сегодня на базе таких наук, как педагогика, психология, государственное управление выделяется и самостоятельная наука управления. В последнее время в вузах открываются кафедры управления.

Однако в данном параграфе речь пойдет только об одной стороне управления общественными процессами, о государственном управлении, о таком социальном юридическом инструменте, каким является акт управления.

Следует заметить, что государственное управление с одной стороны, является высшим уровнем управления. При этом, данное утверждение касается как вертикали властных отношений, так и горизонтальных.

С другой стороны, государственное управление - это определенная юридическая категория, специфическая деятельность, которая осуществляется на основе права с целью достижения определенных положительных результатов. "Отражая изменения в политической, экономической, социальной и международной сферах, управление само перестраивается для опережающего воздействия на общественные процессы. Все это происходит на правовом фундаменте, который может быть шатким и прочным, узким и широким"*(369). Профессор Л.Л. Попов так рассуждал на данную тему, "государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо отнести Президента РФ, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти"*(370). Несмотря на то, что государственное управление характеризуется разработкой и принятием нормативных правовых актов, оно значительно отличается от законодательной деятельности, поскольку акты управления носят вторичный, производный, сказать точнее конкретизирующий и детализирующий характер по отношению к законам. Значительно отличается от законодательного процесса и сама процедура принятия актов государственного управления. Таким образом, можно говорить и о различии признаков актов управления от признаков законов. "Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах"*(371).

В период проведения серьезных структурных изменений в социуме, связанных с трансформированием экономических, социальных и других общественных отношений, большие надежды властные органы и должностные лица различного статуса возлагают на такой инструмент, как нормативные акты*(372), которые являются одним из видов актов государственного управления, способных оказывать существенное воздействие на социум, на различные его структуры. Однако в работе механизма правового регулирования принимают участие различные правовые средства воздействия на общественные отношения. Да и само правовое регулирование было бы не результативным, не эффективным, если бы оно осуществлялось посредством только нормативных документов в форме нормативных правовых актов. В этой связи, рассматривать проблемы актов государственного управления необходимо с разных сторон, как с точки зрения общей теории права, так и с позиций административного права и административного процесса. Таким образом, только применение комплексной, разнообразной в исследовательских приемах методики поможет раскрыть правовую природу актов государственного управления, позволит увидеть его различные аспекты, формы и виды, что в итоге способствует раскрытию его сущности.