Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних

 

Преступность несовершеннолетних рассматривается как наиболее опасное нарушение режима законности, приносящее значительный вред государству, обществу и личности молодого человека, в связи с чем борьба с нею всегда была приоритетным направлением деятельности правоохранительных органов[343].

К сожалению, в настоящее время состояние преступности в рассматриваемой сфере нельзя в полной мере характеризовать как удовлетворительное. Несмотря на то, что в последние годы в нашей стране отмечается снижение количества преступлений, совершенных несовершеннолетними и при их соучастии (в 2012 г. – 64 270, в 2013 г. – 67 225, в 2014 г. – 59 240)[344], качественные характеристики преступности данного вида ухудшаются. Вызывает беспокойство рост числа преступлений, совершенных несовершеннолетними повторно, увеличение числа несовершеннолетних, совершивших преступления в состоянии алкогольного и наркотического опьянения. Отмечается высокий уровень групповой преступности несовершеннолетних, высокая доля тяжких и особо тяжких преступлений в структуре преступности несовершеннолетних.

В числе основных причин, способствующих росту вышеуказанных показателей, – низкая эффективность работы органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их межведомственная разобщенность, отсутствие должного взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с преступностью несовершеннолетних.

В силу особой значимости вопросы, касающиеся деятельности прокуратуры по противодействию преступности несовершеннолетних, нашли свое отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности».

Прокурорам предписывается не реже одного раза в полугодие проводить анализ состояния преступности среди несовершеннолетних, ее причин и условий, и по его результатам принимать меры к усилению борьбы с такими преступлениями. Кроме того, прокурорам надлежит использовать результаты криминологических и других исследований с целью внесения коррективов в формы и методы координационной деятельности по борьбе с преступностью несовершеннолетних.

Проведению координационных мероприятий в обязательном порядке должен предшествовать тщательный анализ состояния преступности несовершеннолетних, поскольку проведение аналитической работы, позволяющей своевременно выявлять наиболее неблагополучные участки и концентрировать усилия на преодолении складывающихся негативных тенденций, является важным условием успешной организации прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних[345].

Результаты аналитической работы должны показать: общую тенденцию распространенности преступности несовершеннолетних по количеству расследованных преступлений в абсолютном и относительном выражении; структуру преступности несовершеннолетних по категориям тяжести совершенных преступлений; тенденцию омоложения преступности несовершеннолетних, т. е. увеличение доли 14–15-летних подростков в контингенте привлеченных к уголовной ответственности; тенденцию феминизации преступности несовершеннолетних; групповую преступность несовершеннолетних; повторность совершения преступлений несовершеннолетними; частоту совершения преступлений несовершеннолетними в состоянии алкогольного и наркотического опьянения; социальный состав несовершеннолетних, совершивших преступления (учащиеся, студенты и лица, не имеющие постоянного источника дохода).

Результаты аналитической деятельности позволяют прокурорам выработать действенные меры по повышению эффективности организационной и иной деятельности по борьбе с преступностью в рассматриваемой сфере, предвидеть возможные ее изменения, дать им своевременную оценку, внести аргументированные предложения о конкретных мерах в рамках координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с подростковой преступностью.

Особенность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних заключается в том, что на первый план выступает предупреждение совершения преступлений несовершеннолетними, которое Г. М. Миньковский выделял в качестве главного направления деятельности борьбы с преступностью несовершеннолетних[346].

Поэтому к основным задачам координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних относятся: объединение усилий участников координации в сфере борьбы с преступностью несовершеннолетних; обеспечение согласованности их действий и принимаемых мер по противодействию преступности несовершеннолетних; обеспечение единообразного применения законодательства о противодействии преступлениям среди несовершеннолетних; разработка оптимальных совместных правоприменительных решений, предложений и рекомендаций; обеспечение эффективного взаимодействия правоохранительных органов с судами, другими органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями в сфере борьбы с преступностью несовершеннолетних.

Следует отметить, что в настоящее время координационную деятельность в рассматриваемой сфере осуществляет большое количество субъектов.

Так, координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[347] возложена на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – КДНиЗП).

Как указывалось ранее, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту выделяется в числе основных задач ФСКН (подп. 3 п. 3 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков)[348].

Функции координации деятельности федеральных органов исполнительной власти (территориальных органов федеральных органов исполнительной власти), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также осуществления мониторинга и оценки развития наркоситуации в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации возложены на Государственный антинаркотический комитет и антинаркотические комиссии в субъектах Российской Федерации[349].

Соответственно, названные органы значительное внимание в своей деятельности уделяют вопросам профилактики потребления наркотических средств несовершеннолетними и, как следствие, борьбе с преступлениями в сфере незаконного оборота наркотиков с участием несовершеннолетних.

На практике возникают вопросы о взаимодействии между всеми названными субъектами, занимающимися координационной деятельностью, и целесообразности привлечения к работе координационных совещаний по вопросам борьбы с подростковой преступностью тех из них, которые не относятся к правоохранительным органам, поскольку для них решения координационного совещания носят лишь рекомендательный характер и не являются обязательными.

В этой связи представляется важным отметить следующее. Прокуроры осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по вопросам выявления, раскрытия, пресечения, расследования и предупреждения преступлений, совершаемых несовершеннолетними и с их участием.

В то же время координация деятельности органов и учреждений системы профилактики по предупреждению преступлений и иных правонарушений несовершеннолетних является прерогативой КДНиЗП. Правоохранительные органы участвуют и в той и в другой деятельности, в связи с чем приглашение представителей КДНиЗП на координационные совещания по вопросам борьбы с подростковой преступностью является оправданным[350]. В таких условиях значительна роль прокурора как «координатора координаторов»[351].

Наиболее распространенными формами координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних являются координационные совещания руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью в рассматриваемой сфере, созданные в рамках координационных совещаний постоянно действующие рабочие группы, а также проводимые во исполнение решений координационных совещаний межведомственные совещания руководителей правоохранительных органов.

Особенность координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних заключается в специфике состава их участников.

Членами координационных совещаний являются: прокурор соответствующего уровня; руководители соответствующего уровня органов внутренних дел, Следственного комитета Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, органов уголовно-исполнительной системы (дислоцирующихся на соответствующей территории и при их наличии). Также на эти заседания приглашаются представители различных субъектов, занимающихся защитой прав и законных интересов несовершеннолетних.

Так, профилактическое значение координационной деятельности правоохранительных органов придает приглашение на заседания координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних, помимо КДНиЗП, представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов управления образованием, здравоохранением, социальной защитой населения, органов опеки и попечительства, по делам молодежи, службы занятости и т. п. На городском и районном уровне практикуется приглашение руководителей общеобразовательных организаций.

Для участия в работе заседаний координационных совещаний могут приглашаться руководители контролирующих органов, судьи, а также представители общественных организаций, СМИ.

Одним из основных условий успешной координации деятельности правоохранительных органов в данном направлении является налаженная система обмена информацией, к которой относятся: сведения о несовершеннолетних, совершивших преступления или иные правонарушения, о семьях, находящихся в социально опасном положении материалы следственной и судебной практики, результаты прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи и т. п.

Вместе с тем анализ прокурорской практики свидетельствует, что проблемы, связанные с механизмом обмена соответствующей информацией, сохраняют свою остроту и далеки от окончательного разрешения.

На повестку дня координационных совещаний выносятся вопросы совершенствования сотрудничества правоохранительных органов в целях противодействия преступлениям, совершенным несовершеннолетними; развития ведомственного и вневедомственного контроля деятельности правоохранительных органов по выявлению, пресечению и предупреждению преступлений в рассматриваемой сфере. По итогам координационных совещаний вырабатываются конкретные рекомендации по борьбе с преступностью несовершеннолетних.

Так, в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, совершаемыми несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, 27 сентября 2013 г. проведено Координационное совещание руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, в ходе которого рассмотрены вопросы, связанные с недостатками взаимодействия правоохранительных органов по борьбе с преступлениями в данной сфере. В мероприятии приняли участие представители Следственного комитета Российской Федерации, МВД России, ФСКН России, ФССП России.

По итогам состоявшегося обсуждения участниками Координационного совещания были согласованы организационно-распорядительные меры и законодательные инициативы, направленные на обеспечение результативности деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере. В частности, правоохранительным органам было поручено: изучить вопрос и внести соответствующие предложения о включении в государственные и ведомственные формы отчетности дополнительных показателей, отражающих состояние законности в сфере противодействия преступлениям, совершенным несовершеннолетними и в отношении их, а также работы органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование, по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию данных преступлений; обеспечить эффективную реализацию механизма сотрудничества с компетентными органами иностранных государств по борьбе с торговлей детьми, пресечению иных преступлений, имеющих транснациональный характер и совершаемых в отношении несовершеннолетних; разработать методические рекомендации, касающиеся особенностей выявления и расследования преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении их; подготовить межведомственный нормативный акт, определяющий порядок действий сотрудников и руководителей территориальных органов МВД России, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации при рассмотрении заявлений, сообщений и иной информации о тяжких и особо тяжких преступлениях, совершенных несовершеннолетними и в отношении их[352].

В рамках координационных мероприятий, как это отмечалось ранее, создаются межведомственные рабочие группы.

Вместе с тем, как показал анализ докладных записок о результатах работы органов прокуратуры в 2014 г., в прокуратурах субъектов Российской Федерации сложилась различная практика по порядку образования и функционирования подобных рабочих групп.

В связи с этим представляет определенный интерес опыт прокуратуры Ленинградской области, которой на региональном уровне создана постоянно действующая межведомственная рабочая группа по вопросам повышения эффективности деятельности правоохранительных органов в сфере профилактики преступности несовершеннолетних. В состав названной межведомственной рабочей группы вошли представители региональных органов прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, МВД России, ФСКН России, в должностные обязанности которых входит принятие комплекса необходимых мер по борьбе с преступностью несовершеннолетних.

Кроме того, в работе межведомственной группы принимают участие все представители региональных органов, организаций и учреждений системы профилактики, что, на наш взгляд, должно позитивно сказаться на ее работе. Члены межведомственной рабочей группы в пределах компетенции осуществляют на постоянной и системной основе сбор и анализ информации о состоянии законности в рассматриваемой сфере и ежеквартально представляют аналитические справки о проделанной работе и предложения по повышению эффективности принимаемых мер. Как результат такой координационной деятельности – сокращение в области в 2014 г. на 6,8 % числа совершенных несовершеннолетними тяжких и особо тяжких преступлений, на 28,4 % – количества преступлений, совершенных несовершеннолетними в состоянии алкогольного опьянения (с 60 до 43), и на 60 % – в состоянии наркотического и токсического возбуждения (с 5 до 2), на 62,5 % (с 40 до 15) – количества несовершеннолетних, совершивших преступления, стоявших на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних.

Об эффективности подобной формы (межведомственной рабочей группы) координационной деятельности в своих докладных записках указывают прокуроры Кировской и Мурманской областей. В частности, отмечается, что в результате принятых мер в 2014 г. в названных регионах сократилось количество групповой и повторной преступности несовершеннолетних.

Следует отметить, что создание таких межведомственных рабочих групп практикуется не только на региональном, но и на муниципальном уровне. Так, в Республике Марий Эл вопросы борьбы с преступностью несовершеннолетних рассматривались на заседаниях межведомственных рабочих групп как на уровне республики, так и на уровне города, района. При этом следует отметить, что в работе координационных совещаний прокуратур города, района, где фиксировался рост преступности несовершеннолетних, принимали участие работники аппарата прокуратуры республики.

Выработка подобных правовых механизмов, обеспечивающих применение необходимых мер в рассматриваемой сфере правоотношений и при надлежащем контроле за их реализацией, а при необходимости и корректировке запланированных мер с учетом оперативной обстановки на территории региона, в целом оказывает положительное влияние на состояние на борьбе с преступностью несовершеннолетних.

Однако проведенное исследование позволяет констатировать, что органами прокуратуры не в полной мере реализуется весь спектр полномочий, указанных в Положении о координации, а принимаемые меры не всегда оказывают реальное влияние на состояние преступности несовершеннолетних.

В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью несовершеннолетних представляется возможным высказать следующие выводы и предложения:

– практика работы прокуратуры Ленинградской области показывает, что консолидация усилий всех субъектов, участвующих в работе с несовершеннолетними, позволяет более эффективно решать проблемы борьбы с преступностью несовершеннолетних;

– наиболее действенной формой координационной деятельности в сфере борьбы с преступностью несовершеннолетних представляется создание постоянно действующих межведомственных групп с участием представителей всех заинтересованных правоохранительных органов, а также привлечение к проведению координационных мероприятий контролирующих органов, судей, представителей органов, организаций и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, общественных организаций и СМИ;

– имеется потребность в подготовке совместного межведомственного организационно-распорядительного документа, в котором целесообразно закрепить четкий механизм обмена между правоохранительными органами информацией о несовершеннолетних правонарушителях, о семьях, находящихся в социально опасном положении (в том числе о родителях и иных законных представителях, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и содержанию детей, отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними);

– всем правоохранительным органам следует принять дополнительные меры по пропаганде правил поведения детей и родителей в опасных для жизни и здоровья несовершеннолетних ситуациях путем использования современных информационных технологий, в том числе посредством размещения соответствующей информации в СМИ, социальных сетях и на официальных сайтах ведомств.