Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков

 

Противодействие незаконному обороту наркотиков как одной из угроз национальной безопасности Российской Федерации предполагает комплексную систему действий со стороны государства, обеспечивающую согласованность деятельности, объединение усилий всех органов и организаций, и в первую очередь путем осуществления эффективного взаимодействия различных субъектов, осуществляющих противодействие незаконному обороту наркотиков, на прочной законодательной и организационной основе.

В принятой в июне 2010 г. «Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года»[320] в качестве стратегических целей государственной антинаркотической политики в сфере сокращения предложения наркотиков в незаконном обороте определены:

а) создание эффективной системы защиты территории Российской Федерации от нелегального ввоза наркотиков из-за рубежа;

б) уничтожение инфраструктуры нелегального производства, транспортировки и распространения наркотиков внутри страны;

в) ликвидация сырьевой базы незаконного наркопроизводства на территории Российской Федерации;

г) недопущение поступления наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также сильнодействующих веществ из легального в незаконный оборот;

д) подрыв экономических основ наркопреступности;

е) пресечение преступных связей с международным наркобизнесом;

ж) разрушение коррупционных связей, способствующих незаконному обороту наркотиков и их прекурсоров;

з) пресечение оборота новых видов наркотиков, а также неконтролируемых психоактивных средств и веществ, используемых для немедицинского потребления.

Наряду с этим подчеркивается необходимость «консолидации усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан по пресечению распространения на территории Российской Федерации наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров». В качестве одной из важных составляющих такой консолидации выступает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, осуществляемая органами прокуратуры. В свою очередь эффективность согласованной деятельности правоохранительных и иных структур в значительной мере обусловливается качеством анализа состояния и динамики наркопреступности, причин и условий, способствующих совершению деяний преступного характера в рассматриваемой сфере.

Преступность, связанная с незаконным оборотом наркотиков, складывается из совокупности преступлений, предусмотренных ст. 228–233 УК РФ, тем или иным способом нарушающих установленные в стране правила обращения с наркотическими средствами, психотропными веществами, их прекурсорами и иными производными^[321], совершенных в определенный период времени в стране. Опасность потребления указанных средств и веществ, которая выходит за рамки вреда, причиняемого только личности, употребляющей их без назначения врача, определяется негативными социально-экономическими последствиями, отрицательным воздействием на демографию и здоровье нации.

Особенностью незаконного оборота наркотиков является ее организованный характер. Так, по мнению В. В. Лунеева, преступность, связанная с наркотиками, «в 90 % случаев и более является организованной и транснациональной. Во-первых, выращивание и производство наркотиков, осуществляемые в ограниченном числе стран, и их распространение по миру вне организованной транснациональной преступной деятельности практически невозможны. Во-вторых, незаконный оборот наркотиков – самый привлекательный криминал для международной наркомафии, дающий сверхприбыль (от 300 до 2000 %), которую она уступить не может»^[322]. Эта точка зрения находит выражение практически во всех научных исследованиях и публикациях. Колоссальные преступные доходы, получаемые от незаконного оборота наркотиков (а они измеряются миллиардами долларов), преступники используют для подкупа должностных лиц, обеспечивающих безнаказанность их преступной деятельности, и для проникновения во властные структуры, занятия командных высот в экономике. В литературе отмечается, что еще на рубеже ХХI в. деньги наркобизнеса стали использоваться для приобретения предприятий топливно-энергетического комплекса. Доходы наркобизнеса активно используются для поддержания экстремистских и террористических организаций, что еще больше актуализирует его угрозу национальной безопасности России.

Еще одна особенность рассматриваемого вида преступной деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотиков, – ее коррупционная составляющая, выражающаяся в подкупе должностных лиц, призванных оказывать противодействие наркопреступности. Связь коррупции и наркобизнеса не раз находила и находит отражение в документах Международного комитета по контролю над наркотиками (МККН): «коррупция и подпольная наркоторговля образуют порочный круг, поддерживая и взаимно усиливая друг друга… Важно понимать, что связанная с наркотиками коррупция, или наркокоррупция, как ее часто называют, дает некоторым организованным преступным группировкам возможность укреплять свою противозаконную деятельность, вести свои дела с минимальной оглядкой на органы власти и извлекать максимальный доход из подпольного рынка наркотиков… Широкомасштабная коррупция и не прекращающееся насилие, характерные для подпольной наркоторговли, вполне могут выйти из-под контроля и заблокировать или даже полностью парализовать существующие механизмы наркоконтроля»^[323]. Исследование, проведенное в НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, показало, что коррупция в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков распространена и в России^[324].

В развитии этих крайне опасных особенностей анализируемой преступности в России, по опубликованным данным, наметились следующие тенденции:

1) монополизация наркорынка организованными преступными группами. Почти половина опрошенных сотрудников ВНИИ МВД России (42 %) констатировала полную монополизацию рынка наркотиков;

2) дальнейшее укрепление структурного построения и консолидации наркоформирований;

3) усиление конспирации, совершенствование контрмер в отношении деятельности правоохранительных органов. Активизация работы по ослаблению государственного контроля за наркотиками через коррумпированных госслужащих, лоббирование законодательной деятельности;

4) постоянное обновление способов контрабанды, включая нетрадиционные. Широкое использование современных каналов связи, оповещения, новых информационных технологий и последних технических новинок в средствах слежения и фиксации информации;

5) совершенствование системы отмывания денег через подставные структуры, связанные с оборотом наличных денег: рестораны, обменные пункты, ломбарды, практически не контролируемая выдача кредитов^[325];

6) вовлечение в наркобизнес представителей легального бизнеса с использованием шантажа, угроз и т. п.;

7) формирование нарколобби, которое обеспечивает противодействие разрабатываемым государством законодательным мерам противодействия наркобизнесу^[326].

В последние годы происходит активное развитие оборота новых потенциально опасных психоактивных веществ.

Следствием этих изменений стало расширение криминального рынка сбыта наркотиков, охватившего всю, без какого бы то ни было исключения, территорию России, включение российских наркодельцов в мировую систему наркоторговли.

Систематически осуществляемый анализ состояния указанного вида преступности свидетельствует о серьезных недостатках противодействия ей, повторяющихся из года в год. Так, например, групповой характер, типичный для этого вида посягательств, из года в год практически полностью остается без правового воздействия. Удельный вес групповой преступной деятельности во всем массиве предварительно расследованных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, ежегодно не превышает 10–15 %. Например, в 2011 г. во всем массиве предварительно расследованных преступлений (137 762) показатель преступлений, совершенных группой лиц по предварительному сговору, составил 6,0 % (8324), а организованных групп и преступных сообществ – всего 3,8 % (5200). В 2014 г. эти показатели уменьшились и составили соответственно 5,0 % (7000 из 139 930) и 3,0 % (4165 из 139 930).

В настоящее время и ранее масштабы выявления контрабанды наркотиков вряд ли можно считать соответствующими ее действительной распространенности. В 2008 г. в России преступлений, связанных с контрабандой наркотиков, было зарегистрировано 1314, что больше показателя 2007 г. (1249) на 5,2 %. В 2010 г. было зарегистрировано 1744 преступления, в 2011 г. – 2284, в 2012 г. – 1770, в 2013 г. – 2167 и в 2014 г. – 2153. Фиксируемое увеличение показателя в сравнении с уровнем 2008 г. на 63,8 % вряд ли адекватно действительным масштабам использования наркобизнесом контрабанды наркотиков, о котором постоянно сообщают руководители ФСКН России.

До 2012 г. число предварительно расследованных преступлений о контрабанде наркотиков ежегодно снижалось. В 2010 г. оно было равно 1258 преступлениям, в 2011 г. – 983 и в 2012 г. – 855. В 2013 г. оно выросло до уровня 1043 преступлений, в 2014 г. – 1134. Число же преступлений, дела о которых были приостановлены на основании п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, достаточно велико – в 2014 г. их было 999. Это в 2,4 раза больше, чем в 2010 г. В 2010 г. не раскрыто 421 такое преступление, в 2011 г. – 711, в 2012 г. – 618 и в 2013 г. – 983.

Не менее неблагополучно обстоят дела с подрывом экономической основы наркобизнеса, а именно такого важного направления противодействия ему, каким является пресечение отмывания преступных доходов, полученных от незаконного оборота наркотиков.

Ежегодно регистрируется незначительное количество преступлений, предусмотренных ст. 174 и 174-1 УК РФ. Так, например, в 2010 г. было зарегистрировано 19 преступлений, предусмотренных ст. 174 УК РФ, и 255 по ст. 174-1 УК РФ. В 2011 г. соответственно – 178 и 33 преступлений, в 2012 г. – 200 и 44, в 2013 г. – 194 и 94, а в 2014 г. – 63 и 321. Групповая преступная деятельность представлена в этих посягательствах мизерными числами.

Изложенные особенности наркопреступности свидетельствуют, что борьба с ней не должна вестись изолированно от борьбы с другими видами преступлений. Организация преступных сообществ, экономическая преступность, торговля людьми и оружием, коррупционная преступность и незаконный оборот наркотиков переплетены между собой, подпитывают друг друга, что обусловливает необходимость объединения усилий, согласованности, системности мер по противодействию преступным проявлениям в сфере оборота наркотиков всех правоохранительных органов, в том числе специализирующихся по отдельным направлениям борьбы с преступностью^[327].

Правовой основой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков наряду с Законом о прокуратуре является Федеральный закон от 08 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»[328], который определил в числе органов, участвующих в противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, органы прокуратуры Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел, федеральный орган исполнительной власти по таможенным делам, федеральную службу безопасности, федеральную службу внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, а также другие федеральные органы исполнительной власти в пределах предоставленных им Правительством Российской Федерации полномочий (ст. 41).

Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 36 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»^[329], а также Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»[330], утвердившим Положение о ФСКН России, определено, что одной из основных задач ФСКН России является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. При этом определено, что организация противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров осуществляется на основе соответствующих федеральных целевых программ, а также целевых программ, принимаемых субъектами Российской Федерации.

Учитывая изложенное, к особенностям координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью следует отнести субъектный состав данной деятельности, специфичность основных направлений противодействия незаконному обороту наркотиков, форм координационной деятельности.

Помимо органов прокуратуры основным участником координационных отношений являются органы ФСКН России, которые не только выявляют, пресекают, раскрывают, предупреждают и расследуют преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков (выполняют функции по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, дознания, предварительного следствия), но и, как указано выше, осуществляют координацию деятельности всех органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в стране, как в целом в сфере оборота наркотиков, так и по противодействию их незаконному обороту. При этом директор ФСКН России возглавляет Государственный антинаркотический комитет, осуществляющий координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации, а также организацию их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями по реализации государственной антинаркотической политики.

Значительную роль в борьбе с преступлениями, связанными с незаконным оборотом наркотиков, по своим направлениям деятельности выполняют также органы ФСБ России, МВД России (в том числе органы внутренних дел на транспорте), ФСИН России, таможенные органы, а также органы Следственного комитета Российской Федерации, которые в обязательном порядке входят в число субъектов рассматриваемой координации.

Особо следует отметить, что распространенность незаконного оборота наркотиков обусловливает необходимость тесного взаимодействия территориальных и специализированных прокуроров (военных, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, транспортных) при организации и осуществлении координационных мероприятий. Особенно это касается координационного взаимодействия территориальных и транспортных прокуроров, как приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации, так и районного уровня. Как уже упоминалось ранее, следует признать положительной практику, когда территориальные прокуроры включают в состав координационного совещания в качестве членов этого совещания соответствующих транспортных прокуроров (или в обязательном порядке приглашают их для участия в заседании координационного совещания при рассмотрении таких вопросов, как противодействие организованной преступности, терроризму, экстремизму, незаконному обороту оружия, а также наркопреступности). В свою очередь и транспортные прокуроры должны в таком же качестве приглашать территориальных прокуроров для обеспечения согласованности и повышения эффективности противодействия незаконному обороту наркотиков.

Для рассмотрения вопросов организации взаимодействия по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и предупреждению преступлений в данной сфере прокуроры с учетом важности для всех органов и организаций этих проблем должны на координационные совещания и для участия в иных формах координации приглашать председателей судов, представителей органов исполнительной и законодательной (представительной) власти, органов местного самоуправления, органов здравоохранения, образования, руководителей медицинских учреждений, представителей общественности.

Как свидетельствует прокурорская практика, координационная деятельность прокуроров по борьбе с незаконным оборотом наркотиков осуществляется по следующим основным направлениям:

1) принятие координационных мер по выявлению причин и условий, способствующих незаконному обороту наркотиков, наркобизнесу, наркотрафику, распространению наркотизма;

2) разработка и реализация совместных комплексных мероприятий, направленных на:

–  ограничение рынка сбыта наркотиков;

–  ликвидацию источников появления наркотиков;

–  перекрытие каналов доставки наркотиков от изготовителя на рынки сбыта;

–  предотвращение отмывания средств, приобретенных от незаконного оборота наркотиков;

–  выявление и изобличение лиц, участвующих в распространении наркотиков, включая организаторов и руководителей преступных группировок всех масштабов, содержателей притонов для потребления наркотиков, а также лиц, склоняющих несовершеннолетних к потреблению наркотиков;

–  выявление подпольных лабораторий по производству наркотиков, пресечение их деятельности, обеспечение привлечения виновных к ответственности;

–  обеспечение единообразного и правильного подхода к применению законов по привлечению виновных лиц к уголовной ответственности за незаконный оборот наркотиков.

В последнее время повышенное внимание уделяется организация мер по выявлению и блокированию интернет-ресурсов, рекламирующих наркопотребление и (или) участвующих в незаконном обороте наркотиков.

Среди форм координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью необходимо выделить наряду с координационными и межведомственными совещаниями образование и функционирование межведомственных рабочих групп, проведение специальных целевых мероприятий, участие в разработке федеральных, межрегиональных, региональных, местных комплексных целевых программ по противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на определенный период и др.

К примеру, постановлением координационного совещания руководителей правоохранительных органов Ставропольского края «О создании рабочего аппарата при координационном совещании» образованы шесть постоянно действующих рабочих групп, в числе которых – группа по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Руководителем этой группы является заместитель начальника УФСКН по краю. На основании указанного постановления принято решение координационного совещания «О создании межведомственной рабочей группы по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ», которым утвержден персональный состав группы и порядок ее работы.

 В состав рабочих групп помимо представителей органов по контролю за оборотом наркотиков включаются работники прокуратуры, подразделений органов внутренних дел, представителей органов ФСБ России, ФСИН России, а также комитетов (отделов) здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, комиссий по делам несовершеннолетних.

В регионах на регулярной основе правоохранительными органами проводятся совместные целевые операции, направленные на пресечение и выявление незаконного оборота наркотиков, под условными названиями «Канал», «Мак», «Допинг» и др. Подобная практика сложилась и у военных прокуроров, которые в рамках координационных мероприятий проводят широкомасштабные межведомственные операции антинаркотической направленности («Антидопинг-антиСПИД», «Заслон», «Наркокурьер» и др.)^[331].

На практике решениями координационных совещаний разрабатываются конкретные мероприятия, направленные на согласованную деятельность всех участников по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. В качестве таких мероприятий, кроме перечисленных выше, выступают:

–  проведение совместных проверок предприятий, медицинских учреждений, занимающихся производством, хранением и реализацией лекарственных наркотических препаратов, психотропных, сильнодействующих и ядовитых веществ;

– анализ практики проведения следствия и дознания по уголовным делам о наркопреступлениях, составление обзоров, обобщений положительного опыта работы правоохранительных органов по этому направлению.

К примеру, в Нижегородской области в 2014 г., несмотря на увеличение на 24,8 % числа наркопреступлений (с 3844 до 4800), снизилось число выявленных преступлений этой категории, совершенных в составе организованных групп, а также преступлений этой категории, совершенных в составе организованных преступных групп, а также преступлений, предусмотренных ст. 232 УК РФ. В целях исправления этой ситуации прокуратурой области было проведено 4 межведомственных заседания рабочей группы, на которых обсуждались вопросы, связанные с принятием мер по усилению борьбы с организованной наркопреступностью, а также по противодействию распространению новых видов психоактивных веществ и курительных смесей. В сентябре 2014 г. в прокуратуре области состоялось координационное совещание, на котором было обсуждено состояние преступности и результаты работы правоохранительных органов по выявлению и расследованию преступлений, совершенных в составе организованных преступных групп и преступных сообществ.

Кроме того, в рамках координационной деятельности обычно проводятся:

–  анализ состояния работы по предупреждению наркомании, выявлению и пресечению каналов поступления наркотиков, мест их сбыта, привлечения к ответственности лиц, занимающихся изготовлением и распространением наркотических средств и психотропных веществ;

–  разработка межрегиональных, региональных, местных комплексных целевых программ по противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на определенный период;

–  подготовка совместных обращений в средства массовой информации по активизации антинаркотической пропаганды и обеспечению населения объективной информацией о наркоситуации, о заболеваниях, сопутствующих наркомании;

–  создание следственно-оперативных групп по расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

В качестве положительного примера можно привести принятие Соглашения о сотрудничестве в противодействии незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на уровне территориальных управлений наркоконтроля, ФСБ, МВД, КУВДТ, Кемеровской таможни и прокуратуры Кемеровской области. В данном Соглашении определены вопросы планирования и проведения совместных мероприятий, создания следственно-оперативных групп, обмена информацией, подготовки предложений в законодательные органы, совместное использование сил и средств взаимодействующих органов.

Дополнительно практикуются:

–  разработка специальных бюллетеней по организации работы по выявлению и расследованию преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков;

–  взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций.

Например, в Северо-Западном институте повышения квалификации ФСКН России регулярно проводятся конференции по обмену положительным опытом раскрытия и расследования преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

В качестве форм координации также используются:

–  оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью в сфере незаконного оборота наркотиков;

–  издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;

–  выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий.

Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. Так, например, в Смоленской области актуальной была проблема пресечения трансграничной преступности, связанной с незаконным оборотом наркотиков. Этот вопрос стал предметом рассмотрения одного из координационных совещаний, проведенных в этой области. Принятые меры позволили увеличить число выявленных фактов контрабандного перемещения наркотиков.

Практика координации знает проведение проверок состояния разработки, реализации и финансирования региональных целевых антинаркотических программ в субъектах Российской Федерации. Установленные в ходе таких проверок многочисленные факты отсутствия либо недостаточного финансирования антинаркотических муниципальных программ, формальный характер запланированных муниципальными комиссиями программных мероприятий, несмотря на рост отдельных показателей, характеризующих напряженность наркоситуации на местах, явились поводом прокурорского реагирования.