Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с терроризмом и экстремизмом

 

Особенности координационной деятельности по борьбе с терроризмом и экстремизмом во многом обусловлены изданием указов Президента Российской Федерации: от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»[332], от 26 июля 2011 г. № 988 «О межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации»[333], от 07 мая 2012 г. № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»[334], которые придали этой деятельности новое качественное содержание и перспективы развития.

Кроме того, как указывалось, для организации борьбы с терроризмом создан и действует координационный орган – Национальный антитеррористический комитет (НАК) при координирующей роли ФСБ России. В целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений в субъектах Российской Федерации образованы антитеррористические комиссии (далее – АТК). Для организации межведомственного взаимодействия, планирования и применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе НАКа были образованы Федеральный оперативный штаб (далее – ФОШ) и оперативные штабы в субъектах Российской Федерации. Кроме того, в целях координации антитеррористической деятельности на транспорте в субъектах Российской Федерации образованы координационные Советы по антитеррористической и противодиверсионной защите объектов транспорта.

Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в противодействии экстремизму, образована межведомственная комиссия по противодействию экстремизму под председательством Министра внутренних дел России[335].

Кроме вышеуказанных органов, непосредственно занимающихся координационной деятельностью в сфере противодействия терроризму и экстремизму, координирующие функции в этой сфере осуществляют также координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации при руководителях высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органами прокуратуры в рассматриваемой сфере также проводится большой объем работы. К значимым формам координационной деятельности органов прокуратуры относится, во-первых, проведение заседания Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, во-вторых, на уровне федеральных округов координационная деятельность осуществляется путем использования таких ее форм, как межведомственные совещания руководителей правоохранительных органов по вопросу противодействия преступлениям экстремистской и террористической направленности, посягательствам на жизнь сотрудников правоохранительных органов. По итогам совещания его участниками вырабатывается комплекс дополнительных мер, направленных на повышение эффективности работы по профилактике и противодействию экстремистским и террористическим угрозам.

В-третьих, на уровне субъекта Российской Федерации прокуроры кроме проведения собственной координационной деятельности в рассматриваемой сфере отношений принимают участие в координационных совещаниях по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации, предметом рассмотрения которых являются вопросы противодействия экстремизму и терроризму.

Правовую основу координационной деятельности органов прокуратуры в борьбе с преступностью экстремистской и террористической направленности, кроме указанных в гл. 2 данной работы законодательных актов, также составляют: Федеральные законы от 07 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 06 июня 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и др.

Следует отметить, что прокурорам важно учитывать, что преступления, совершаемые организованными преступными формированиями, экстремистскими и террористическими сообществами, не только влекут за собой тяжкие, порой необратимые последствия, но и создают обстановку неуверенности граждан в своей безопасности и возможностях государственной власти по ее обеспечению. Крайне негативной тенденцией в последнее время является все возрастающая ожесточенность, организованность и законспирированность субъектов преступной деятельности экстремистской и террористической направленности, которая нередко осуществляется под эгидой политических лозунгов, носит ярко выраженный антигосударственный характер.

Международно-правовой аспект реализации функции координации законодательно не обозначен, однако его фактическое наличие подтверждает практика борьбы с террористической и экстремистской преступностью в международном сообществе. Осуществление координации борьбы с преступностью экстремистской (террористической) направленности в международном масштабе объективно обусловлено рядом факторов. Наиболее влиятельным из них является образование на постсоветском пространстве государств – участников Содружества Независимых Государств, которые связаны общностью правовых систем, сходством состояния и методов борьбы с террористической и экстремистской преступностью, прозрачностью границ, позволяющих развиваться транснациональной преступности. Дополнительным фактором выступает стремление к сохранению и развитию в новых условиях традиционных связей между прокуратурами, иными правоохранительными структурами стран, некогда входивших в состав единого государства.

Организационной формой совместной деятельности прокуратур ближнего зарубежья является Координационный совет генеральных прокуроров государств – участников СНГ (далее – КСГП). Его деятельность уже при его создании связывалась с обеспечением борьбы с преступностью, прежде всего посягающей на национальную безопасность. Закономерно, что предметом рассмотрения КСГП были вопросы борьбы с транснациональной организованной преступностью, отмыванием средств, полученных преступным путем, международным экстремизмом и терроризмом и другими преступлениями, несущими реальные угрозы национальной безопасности[336].

Анализ практики функционирования КСГП и его рабочих структур позволяет сделать вывод о том, что избранная организационная форма международной координации жизнеспособна и перспективна. Круг рассматриваемых КСГП вопросов свидетельствует о его квалифицированном подходе к выбору тем для обсуждения и выработке согласованных решений. Благоприятное воздействие на международную законность оказывают результаты исполнения принятых им решений.

Наряду со странами СНГ интерес к сотрудничеству, координации усилий в области борьбы с террористической (экстремистской) преступностью проявляют и страны дальнего зарубежья. Акценты и приоритеты их международно-правовой деятельности были продиктованы объективной необходимостью объединения, согласования усилий по борьбе с организованной преступностью, терроризмом, экстремизмом и другими негативными явлениями в жизни зарубежных государств. Об этом свидетельствует создание и активное развитие Шанхайской организации сотрудничества, первоначально созданной для борьбы с сепаратизмом, экстремизмом и терроризмом. В силу этих обстоятельств функция координации смыкается с функцией международного сотрудничества и отчасти – с функцией участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности. Об этом вполне определенно свидетельствуют выработанные практикой формы и наметившиеся перспективы взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации с органами прокуратур других государств.

Среди них – мониторинг качества и практики применения национального законодательства, его соответствия международно-правовым стандартам, модельное законотворчество, обмен опытом в ходе взаимных консультаций, разработка правовых и методических основ деятельности органов прокуратуры, оказание правовой помощи по уголовным, семейным и гражданским делам. В этих целях еще не в полной мере раскрыты и используются возможности Международной ассоциации прокуроров (МАП), Консультативного совета европейских прокуроров (КСЕП).

Координация органами прокуратуры деятельности по борьбе с терроризмом и экстремизмом хотя и связана с надзорной работой прокуратуры, однако имеет свои самостоятельные задачи, основы и средства их достижения.

Координационная деятельность прокуратуры должна начинаться с анализа состояния преступности. На наш взгляд, изучение состояния преступности, иных правонарушений, в целом состояния законности, точное установление всей суммы фактов, количественно и качественно характеризующих преступников, преступления и близкие к ним явления – административные нарушения, проступки, которые нередко перерастают в преступления и обусловливаются одними и теми же причинами – первый этап координационной деятельности.

Следующим этапом выступает изучение и обобщение всех поступающих в органы прокуратуры сведений о преступных проявлениях и проводимых мероприятиях по борьбе с ними всеми правоохранительными органами, иными государственными структурами и общественными объединениями, разработка практических мероприятий, обобщение положительного опыта по согласованию усилий правоохранительных органов по борьбе с терроризмом и экстремизмом; оказание методической помощи низовым звеньям прокуратуры в этой деятельности; организация обмена информацией по вопросам борьбы с преступностью; организация совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий и мероприятий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью; изучение и распространение положительного опыта; создание (формирование) следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений террористической и экстремистской направленности, а также причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций и другие обязанности, вытекающие из ст. 6 Положения о координации[337].

Важным этапом выступает деятельность по организации и проведению координационных совещаний руководителей правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Представляется целесообразным в зависимости от рассматриваемых вопросов приглашать на координационные совещания по вопросам борьбы с преступлениями экстремистской (террористической) направленности представителей органов власти субъектов Российской Федерации, глав органов местного самоуправления, руководителей и других представителей контролирующих и надзорных органов, в ряде случаев представителей общественных объединений[338].

Весьма значимым в организации рассматриваемой координации является непосредственные изучение и анализ состояния законности, преступности и правонарушаемости экстремистской направленности, обобщение и обсуждение полученных результатов. Наиболее значимой формой координации правоохранительной деятельности является сводный план согласованных действий по предупреждению совершения преступлений и иных правонарушений экстремистской (террористической) направленности исходя из обобщенных результатов изучения состояния законности в регионе.

В ходе проведения координационных совещаний по проблематике борьбы с экстремизмом и терроризмом рассматриваются следующие вопросы:

а) разработка мер предупреждения и противодействия осложнению криминальной ситуации в сфере противодействия экстремизму и терроризму;

б) непосредственное противодействие факторам, дестабилизирующим криминальную ситуацию в городе, районе, области в связи с развитием негативных тенденций в рассматриваемой сфере;

в) рассмотрение вопросов о создании и использовании стратегических и тактических мер на случай возникновения чрезвычайной ситуации в городе, регионе, области, связанных с осложнением ситуации в сфере противодействия терроризму и экстремизму, массовыми беспорядками и другими экстремальными обстоятельствами;

г) подготовка и проведение комплексных мероприятий по оздоровлению криминальной ситуации, связанной с террористической и экстремистской активностью;

д) организация деятельности по охране правопорядка, а также для экстренного реагирования в условиях чрезвычайных ситуаций;

ж) мониторинг оперативной обстановки в целях своевременного выявления актуальных угроз резкого ее осложнения;

з) реализация мер, рассчитанных на участие населения в борьбе с правонарушениями и преступлениями экстремистской и террористической направленности;

и) принятие мер по координации деятельности правоохранительных органов по выявлению и устранению причин и условий, способствующих проявлениям экстремизма и терроризма;

к) координация деятельности, связанной с организацией индивидуально-профилактической работы в отношении лиц, склонных к совершению правонарушений рассматриваемой категории;

л) организация контроля за организацией и результатами индивидуально-профилактической работы.

В этой связи следует отметить, что при организации координационной деятельности в сфере борьбы с терроризмом и экстремизмом необходимо иметь в виду возможность возникновения различных нештатных (чрезвычайных) ситуаций, осложнения криминогенной ситуации в регионе, в связи с чем может возникнуть необходимость учреждения специального координирующего центра с соответствующей организационной структурой, а также с четко обозначенным распределением ответственности всех субъектов деятельности.

Координационные совещания должны разрабатывать конкретные мероприятия, направленные на согласованную деятельность всех участников по борьбе с терроризмом и экстремизмом. В качестве форм координации могут рассматриваться:

– проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению террористической и экстремистской деятельности;

– совместный анализ практики проведения следствия и дознания по уголовным делам о преступлениях террористической и экстремистской направленности, составление обзоров, обобщений положительного опыта работы правоохранительных органов по этому направлению;

– совместный анализ состояния работы по предупреждению экстремистской и террористической деятельности, выявлению и пресечению каналов финансирования террористической и экстремистской деятельности, привлечения к ответственности лиц, занимающихся изготовлением и распространением экстремистских материалов, причастных к незаконному обороту оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств;

– совместная разработка межрегиональных, региональных, местных комплексных целевых программ по противодействию экстремизму и терроризму на определенный период;

– подготовка совместных обращений в средства массовой информации по активизации антиэкстремистской пропаганды и обеспечению населения объективной информацией о противодействии террористической и экстремистской деятельности в регионе, а также о правонарушениях, сопутствующих терроризму и экстремизму, их причинах и условиях;

– создание следственно-оперативных групп по расследованию преступлений террористической и экстремистской направленности;

– разработка специальных бюллетеней по организации работы по выявлению и расследованию преступлений, связанных с террористической и экстремистской деятельностью.

Заслуживает внимания опыт координационных мероприятий управления Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе по подготовке и направлению в территориальные подразделения правоохранительных органов информации о положительной практике деятельности независимой общественной экспертной группы в сфере противодействия экстремизму в Челябинской области. Под председательством заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, исходя из анализа состояния преступности в регионах, проводились межведомственные совещания по борьбе с экстремизмом и терроризмом (в Северо-Западном, Северо-Кавказском и Южном федеральных округах)[339].

В качестве заключительного этапа координационной деятельности выступает организация исполнения принятых решений в рамках координационной деятельности и соответствующий контроль, принятие организационно-распорядительных документов, создание постоянно действующих рабочих групп, в том числе межведомственных, рассмотрение на совещаниях и коллегиях возникающих проблем и недостатков реализации принятых решений[340].

Анализ практики координационной деятельности по противодействию терроризму, экстремизму свидетельствует, что в числе причин и условий этих криминальных явлений следует отметить наряду с положительными результатами неэффективность и формализм работы региональных и муниципальных антитеррористических комиссий; отсутствие региональных и муниципальных целевых программ противодействия терроризму либо неисполнение и недостаточное финансирование программных мероприятий; необеспечение антитеррирористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств. В уточнении нуждаются полномочия и компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в части осуществления профилактики терроризма. Кроме того, законодательно не урегулированы права антитеррористических комиссий по принятию обязательных для региональных и муниципальных органов решений, а также для общественных объединений, должностных лиц и граждан. Нет и ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений Национального антитерриростического комитета и антитеррористических комиссий по профилактике терроризма[341].

Для оптимизации и повышения эффективности координационной деятельности органов прокуратуры по борьбе с терроризмом и экстремизмом необходимо активизировать практику выработки совместных решений с органами государственной власти и местного самоуправления при активном участии институтов гражданского общества. Продолжающийся процесс совершенствования законодательства в сфере противодействия терроризму и экстремизму, актуализация вопросов обеспечения национальной безопасности требуют от прокуроров углубления сотрудничества как с органами государственной власти и местного самоуправления, так и с общественными структурами, интенсивного поиска и внедрения в практику новых подходов к организации взаимодействия с ними[342].