2020-04-20
421
Прежде чем начать исследование конкретных административно-правовых режимов в государственном секторе экономики, необходимо определиться с понятием государственного сектора.
Если опираться на нормативно установленные в этой области понятия, то следует иметь в виду, что в настоящий момент Бюджетным кодексом РФ предусмотрено ежегодное составление так называемого Плана развития государственного и муниципального сектора экономики, который включает в себя:
- перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий;
- перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных или муниципальных унитарных предприятий;
- программу приватизации (продажи) государственного или муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или муниципальную собственность;
- сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств.
В план федерального уровня включается в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных средств план предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.
Таким образом, современный государственный сектор российской экономики ограничен вопросами управления государственными унитарными предприятиями (в том числе казенными предприятиями), распоряжения государственным имуществом, а также не вошедшими в план развития вопросами управлениями бюджетными учреждениями, также являющимися частью данного сектора экономики. Кроме того, к данной сфере управления следует отнести в целом вопросы организации обеспечения государственных нужд, включая вопросы мобилизационной подготовки экономики.
Говоря о режимной организации управления в сфере государственного имущества, следует начать с того, что следом за первым шагом в направлении перехода к рыночному образу экономического строительства (в виде признания права на свободу предпринимательства), предпринятом на заре либеральных экономических реформ, последовал следующий шаг - признание частной собственности (в том числе на средства производства и на землю). Результатом такого признания с последующим закреплением этого принципа в Конституции РФ явилась необходимость правового оформления процесса перехода имущества из государственной собственности в частную собственность. Третьего июля 1991 г. был принят Закон РСФСР N 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". Этот акт утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". В настоящее время действует новый Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Этот акт (так же как его предшественники) устанавливает в том числе и административно-правовые основы процесса разгосударствления собственности, формируя таким образом своеобразный административно-правовой режим приватизации. Нормативно-правовую базу режима составляет та часть закона, которая регулирует отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом, связанные с приватизацией.
Под приватизацией государственного и муниципального имущества закон понимает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
Принципы режима сформулированы в закон следующим образом:
1. Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2. Государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную или муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное или муниципальное имущество).
3. Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.
Режим приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении: земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы; природных ресурсов; государственного резерва; государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации; государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации; безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения; государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений; государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении; государственного и муниципального имущества на основании судебного решения; акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом. Отчуждение указанного имущества регулируется иными нормативно-правовыми актами.
В части государственного и муниципального жилищного фонда приватизация осуществляется в соответствии с Законом РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях" передача в собственность религиозным организациям для использования в функциональных целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно. Порядок такой передачи определен в специальном Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2001 г. N 490 "О порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения". Особенности приватизации земли определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ. Государственный резерв и вовсе не подлежит приватизации в соответствии с положениями Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве".
Правительство РФ ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества. Этот план (программа) содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. В прогнозном плане (программе) указываются характеристика федерального имущества, которое планируется приватизировать, и предполагаемые сроки приватизации. Акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества после принятия Президентом РФ решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий, а акции ОАО "Газпром", РАО "Единая энергетическая система России", а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок государственные унитарные предприятия - на основании федерального закона.
Разработка проекта прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с основными направлениями внутренней политики Российской Федерации, определенными Президентом РФ, а также в соответствии с принятыми Правительством РФ программами социально-экономического развития Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти не позднее чем за восемь месяцев до начала очередного финансового года направляют в Правительство РФ (соответствующее министерство) предложения о приватизации находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, иного федерального имущества.
Уполномоченный орган в области имущественных отношений рассматривает и направляет предложения, поступившие до 1 апреля, в федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие координацию и регулирование в соответствующих отраслях экономики для подготовки обоснования целесообразности (нецелесообразности) приватизации федерального имущества. Последние, рассмотрев поступившие предложения, возвращают их не позднее 1 мая с обоснованием целесообразности (нецелесообразности) приватизации федерального имущества по каждому предложению, а также представляют собственные предложения о приватизации федерального имущества с обоснованием целесообразности приватизации.
После получения предложений Министерство подготавливает собственные обоснования целесообразности (нецелесообразности) приватизации федерального имущества. При наличии разногласий относительно целесообразности приватизации федерального имущества не позднее 10 июня проводятся согласительные совещания с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.
Проект программы состоит из двух разделов. Первый раздел программы содержит направления государственной политики в сфере приватизации, задачи приватизации федерального имущества в очередном году, прогноз влияния приватизации на структурные изменения в экономике, в том числе в соответствующих отраслях экономики (сферах управления), и прогноз поступления в федеральный бюджет полученных от продажи федерального имущества денежных средств. Второй - содержит сгруппированные по отраслям экономики перечни федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, иного имущества с указанием характеристики соответствующего имущества и предполагаемого срока его приватизации.
Проект программы до его внесения в Правительство РФ подлежит согласованию с Министерством экономического развития РФ, Министерством финансов РФ и некоторыми другими органами. При наличии разногласий по проекту программы не позднее 5 июля проводится согласительное совещание и не позднее 15 июля представляется в Правительство РФ проект программы с приложениями. Проект программы, а также предложения о внесении в нее изменений и дополнений рассматриваются на заседании Правительства РФ.
Утвержденный Правительством РФ прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества подлежит официальной публикации и направлению в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Ежегодно, не позднее 1 мая, Правительство РФ представляет в Государственную Думу отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год. Отчет содержит перечень приватизированных в прошедшем году имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ и иного федерального имущества с указанием способа, срока и цены сделки приватизации.
Порядок планирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и муниципального имущества определяется соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления самостоятельно. Информация о результатах такой приватизации за прошедший год представляется субъектами Российской Федерации в Правительство РФ или уполномоченный федеральный орган исполнительной власти ежегодно не позднее 1 марта.
Правилами предусмотрено, что нормативная цена подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия определяется на основании данных промежуточного бухгалтерского баланса с учетом следующих особенностей:
- стоимость земельных участков, подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, определяется исходя из цены выкупа земельных участков, установленной в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации;
- стоимость акций (долей, вкладов) в уставных (складочных) капиталах хозяйственных обществ (товариществ) в составе долгосрочных и краткосрочных финансовых вложений определяется исходя из нормативной цены указанного имущества;
- учитывается налог на добавленную стоимость в отношении приобретенных ценностей;
- не учитывается балансовая стоимость объектов, не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия;
- не учитывается просроченная дебиторская задолженность.
Государством используются следующие способы распоряжения государственным и муниципальным имуществом в процессе приватизации:
- преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
- продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
- продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
- продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
- продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
- продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
- продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
- продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
- внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
- продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Для каждого из перечисленных способов установлены собственные правила передачи имущества. Кроме того, для ряда видов государственного имущества предусмотрено ограничение по способам передачи. В частности, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия в случае, если размер уставного капитала превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества может осуществляться только путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество, а приватизация имущественных комплексов федеральных унитарных предприятий и находящихся в федеральной собственности акций открытых акционерных обществ, балансовая стоимость основных средств которых на последнюю отчетную дату превышает 5 млн. МРОТ, может осуществляться путем преобразования унитарного предприятия в открытое акционерное общество, на аукционе (в том числе специализированном), посредством продажи за пределами территории Российской Федерации, посредством внесения в соответствии с нормативно-правовыми актами Президента РФ федерального имущества в качестве вклада в уставный капитал стратегического акционерного общества.
Кроме того, ряд специальных подрежимов созданы для отдельных видов имущества. К ним относятся подрежимы:
- сделок, связанных с продажей имущественного комплекса унитарного предприятия;
- отчуждения земельных участков;
- приватизации объектов культурного наследия;
- приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
Режим приватизации предполагает принятие мер по обеспечению прав приобретателей имущества. В том числе со дня утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и до момента перехода права собственности на приватизируемое имущество к покупателю имущественного комплекса унитарного предприятия или момента государственной регистрации созданного открытого акционерного общества унитарное предприятие не вправе без согласия собственника:
- сокращать численность работников указанного унитарного предприятия;
- получать кредиты;
- осуществлять выпуск ценных бумаг;
- выступать учредителем хозяйственных товариществ или обществ, а также приобретать и отчуждать акции (доли) в уставном (складочном) капитале хозяйственных товариществ или обществ.
Ряд охранительных правил режима связаны с информационным обеспечением приватизационного процесса. Так, сам прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества, отчет о его выполнении за прошедший год, а также решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества подлежат публикации в официальных изданиях. Информационное сообщение о продаже государственного или муниципального имущества подлежит опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 30 дней до дня осуществления продажи указанного имущества, а информация о результатах сделок приватизации, включая информацию о покупателе и цене сделки, - в месячный срок со дня совершения указанных сделок. Со дня приема заявок лицо, желающее приобрести государственное или муниципальное имущество, имеет право предварительного ознакомления с информацией о подлежащем приватизации имуществе.
При отчуждении государственного или муниципального имущества в порядке приватизации соответствующее имущество может быть обременено ограничениями и так называемым публичным сервитутом. В качестве ограничений могут выступать:
- обязанность использовать приобретенное в порядке приватизации государственное или муниципальное имущество по определенному назначению, в том числе объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения;
- обязанность содержать имущество, не включенное в состав приватизированного имущественного комплекса унитарного предприятия и связанное по своим техническим характеристикам, месту нахождения (для объектов недвижимости), назначению с приватизированным имуществом, - обязанность содержать объекты гражданской обороны, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, имущество мобилизационного назначения;
- иные обязанности, предусмотренные федеральным законом или в установленном им порядке.
Публичным сервитутом в свою очередь может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества (в том числе земельных участков и других объектов недвижимости) иными лицами (например, обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд, возможность размещения межевых, геодезических и иных знаков, прокладки и использования линий электропередачи, связи и трубопроводов, систем водоснабжения, канализации и мелиорации).
Денежные средства, полученные от продажи федерального имущества, имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, или муниципального имущества с первого по пятнадцатое число каждого месяца, подлежат перечислению соответственно в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты в установленные сроки. Порядок расчетов за приобретенное имущество, правила о валюте платежа, порядок возврата денежных средств по недействительным сделкам приватизации также являются элементом режима.
Управление государственной собственностью помимо вышеприведенного примера с распоряжением государственным имуществом осуществляется и другими способами. В частности, тем же Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" определен режим создания и правового положения акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности. Этот частный режим является органичной частью общего административно-правового режима создания и функционирования организаций, полностью или частично управляемых федеральными или региональными органами исполнительной власти либо органами местного самоуправления. В данный режим входят также частные режима функционирования унитарных предприятий (в частности, казенных заводов), бюджетных учреждений и т.д.
Итак, частный режим открытых акционерных обществ, возникших путем приватизации унитарных предприятий основан на том, что управление организацией переходит из полного государственного управления в управление акционеров, одним из которых является государство. Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия со всеми изменениями в составе и стоимости имущественного комплекса унитарного предприятия, произошедшими после принятия решения об условиях приватизации имущественного комплекса этого унитарного предприятия.
В целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации Правительство РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать решения об использовании специального права на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами. Это право именуется в акционерном праве "золотой акцией". Сущность этого права заключается в том, что Правительство Российской Федерации или органы государственной власти субъектов Российской Федерации назначают соответственно представителя Российской Федерации или ее субъекта в совет директоров (наблюдательный совет) и представителя в ревизионную комиссию общества. При этом общество, в отношении которого принято решение об использовании "золотой акции" обязано уведомлять представителей о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня. Представители Российской Федерации, ее субъектов имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров, а также участвуют в общем собрании акционеров с правом вето при принятии общим собранием акционеров ряда решений:
- о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении устава в новой редакции;
- о реорганизации;
- о ликвидации, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
- об изменении уставного капитала;
- о совершении крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.
Используется "золотая акция" с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций соответствующего открытого акционерного общества и не подлежит замене на акции открытого акционерного общества, в отношении которого принято решение об использовании указанного права.
Решение об использовании "золотой акции" может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности. При этом Российская Федерация и ее субъекты не могут одновременно использовать в отношении одного и того же общества "золотую акцию". Субъекты Российской Федерации также не могут использовать "золотую акцию" в отношении открытого акционерного общества, созданного путем преобразования федерального государственного унитарного предприятия, в период, когда акции этого общества находятся в федеральной собственности.
Решение о прекращении действия "золотой акции" принимается соответственно Правительством РФ либо органами государственной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение об ее использовании.
