Правотворческая инициатива граждан

Отзыв населением выборного должностного лица местного самоуправления

Начиная с 1995 г. законодательство о местном самоуправлении позволило населению муниципальных образований самостоятельно предусматривать возможность отзыва депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления (далее — отзыв). До этого вопрос о введении отзыва решался централизованно и повсеместно, а изначально справедливая догма о том, что выборный орган может считаться подлинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих делегатов, была доведена до абсолютизма.

В настоящее время отзыв менее политизирован, но его суть сохранилась, и он может вводиться лишь в отношении выборных должностей государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Отзыв представляет собой специфическую форму непосредственной демократии на местах, реализация которой связана с наступлением особых правовых последствий. Важное юридическое значение придает институту отзыва, прежде всего то обстоятельство, что он связан с досрочным прекращением полномочий отдельных властных субъектов и, по сути, является формой привлечения их к ответственности перед населением. При таких обстоятельствах мандат доверия, данный выборному лицу его избирателями, будет императивным, а само такое лицо — связанным с их наказами.

Характерной особенностью отзыва как своеобразной публично-правовой санкции является то, что он направлен на обеспечение соблюдения выборными лицами воли избирателя, а санкция служит способом защиты прав и законных интересов населения, реализуемых им на уровне местного самоуправления. Отсюда контроль граждан за деятельностью выборных лиц муниципального образования, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой в итоге одно из средств самоорганизации местного населения.

Судя по названию и содержанию ст. 24 Закона 2003 г., основное внимание при правовом регулировании отзыва законодатель обращает на его процедуру с тем, чтобы (как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ) не допускать искажения истинного предназначения отзыва и его противопоставления демократическим выборам.

Голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, аналогичном установленной законом процедуре проведения референдума, с учетом ряда особенностей, предусмотренных Законом 2003 г. Принципиальным для процедуры отзыва является то, что граждане участвуют в ней на основе всеобщего равного прямого волеизъявления и при тайном голосовании. Основания для отзыва и его процедура устанавливаются уставом муниципального образования.

В случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

Основаниями для отзыва могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке. Судебное присутствие обусловливается, в частности, возможностью установления именно судом факта, что то или иное решение, деяние выборного лица имело место либо нет или что от его воли зависело либо нет наступление тех последствий, которые служат поводом для его отзыва. Противоправность же решений и действий (бездействия) выборного лица вполне может выражаться не только как деликт, но и как иное нарушение закона и нормативных актов соответствующего значения. Однозначно также, что основанием отзыва выборного лица могут служить лишь конкретные факты, а не их оценка, политические соображения, его позиция при голосовании и т.п.

Инициатива отзыва выборного лица принадлежит населению только той муниципальной территории, от которой избиралось соответствующее выборное лицо. При этом в кампании по отзыву этого лица могут участвовать любые граждане, проживающие в пределах границ данной территории, и независимо от того, принимали они участие в его избрании, голосовали за либо против него. Порядок выдвижения инициативы отзыва аналогичен порядку выдвижения инициативы проведения местного референдума. Однако федеральный законодатель не установил норму сбора подписей в поддержку инициативы отзыва, поэтому такая норма устанавливается муниципалитетом самостоятельно в своем уставе и во всяком случае должна быть такой, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к аналогичным требованиям по выдвижению на муниципальных выборах соответствующего выборного лица.

Процедура отзыва должна также обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. Поэтому органы и лица, в т.ч. комиссия по отзыву, обязаны своевременно информировать отзываемое лицо о времени и месте проведения заседаний и иных мероприятий, связанных с совершением юридически значимых действий в рамках процедуры отзыва. В таких случаях проводится собрание или конференция граждан.

Выборное лицо считается отозванным, если за это проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Отзыв выборного лица влечет за собой досрочное и незамедлительное, начиная с даты официального опубликования его результатов, прекращение полномочий. Решение об отзыве имеет такую же силу, как и решение, принятое на местном референдуме, и может быть отменено, а отозванное лицо восстановлено в должности только в судебном порядке.

 

Сход граждан

 

Сход граждан представляет собой одну из важных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, он проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Правовую основу схода граждан составляют ст. 25 и 25.1 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Сходы делятся на два основных вида:

· Как форма по реализации полномочий представительного органа (в том числе его исключительной компетенции). Этот вид схода осуществляется в сельских поселениях с населением не более 100 человек, обладающих избирательным правом в обязательном порядке, а в поселениях от 100 до 300 человек, обладающих избирательным правом в том случае, если это закреплено в уставе в соответствии с законом субъекта РФ;

· Как форма прямого волеизъявления по решению различных вопросов на муниципальном уровне и заменяющая в поселениях с населением не более 300 человек, обладающих избирательным правом, такие формы прямого волеизъявления как референдум, голосование граждан по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования поселения, упразднения муниципального образования, выборов представительного органа, отзыва выборного должностного лица.

Сход граждан представляет собой одну из важных и массовых форм народовластия в сельских поселениях по решению вопросов местного значения.

У схода, если речь не идет о выборах на нем определенных лиц, много общего с местным референдумом, но в отличие от последнего сход более открытая форма осуществления населением местного самоуправления, дающая возможность непосредственного общения с должностными лицами муниципального образования.

Сход правомочен осуществлять функции отсутствующего в поселении представительного органа, в то время как вопросы местного значения, отнесенные к исключительной компетенции данного органа, не могут быть предметом голосования на референдуме.

В поселениях где сход граждан осуществляет функции отсутствующего представительного органа он решает как минимум следующие вопросы:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан созывается главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе не менее 10 жителей соответствующего поселения. Глава администрации в срок, указанный в уставе поселения, оповещает население о месте, времени и повестке схода.

Сход правомочен при кворуме — участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом, на нем председательствует глава муниципального образования либо иное избираемое сходом лицо. При этом участие в нем выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

Подготовка и проведение схода граждан обеспечиваются главой местной администрации за счет средств местного бюджета.

Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Оно подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Сход как форма прямого волеизъявления (в том числе заменяющая указанные формы непосредственного волеизъявления), может проводиться:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);

2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;

3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;

4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;

5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;

6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.

Сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. Решения схода граждан принимаются большинством голосов его участников при наличии кворума в письменной форме, по своей юридической силе являются императивными и подлежат официальному опубликованию.

 

Правотворческая инициатива граждан

 

Правотворческая инициатива является важным компонентом местной демократии, позволяющим населению наряду с непосредственным решением вопросов местного значения принимать участие в лоббировании решений в органах и перед должностными лицами местного самоуправления тех из них, которые не свойственны другим формам осуществления населением местного самоуправления и (или) не могут быть их предметом. Суть правотворческой инициативы граждан заключается в их праве совершать юридически определенные действия по внесению в компетентный муниципальный орган проекта акта, реализация которой порождает юридические последствия в виде обязанности последнего рассмотреть такой проект и принять по нему то или иное решение.

Право правотворческой инициативы граждан является общим, т.е. не ограниченным каким-либо предметом, за исключением вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, и вопросов, связанных с принятием муниципального бюджета, внесением в него поправок. Единственное ограничение, которое может вводиться нормативным актом представительного органа, связано с определением круга компетентных органов и лиц, акты которых могут приниматься в том числе по инициативе граждан.

Право правотворческой инициативы реализуется гражданами самостоятельно, свободно и беспрепятственно. С таким правом может выступить инициативная группа избирателей, минимальная численность которой устанавливается нормативным актом представительного органа, но не может превышать 3 % от числа жителей муниципии, обладающих избирательным правом.

Порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятия к рассмотрению и самого рассмотрения проекта муниципального акта, внесенного гражданами, устанавливается нормативным актом представительного органа, который является единственным и единым для всего муниципального образования.

Не являются предметом правотворческой инициативы вопросы, связанные с принятием бюджета города, внесением в бюджет города изменений и (или) дополнений, а также вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения городского округа.

В случае же его отсутствия указанные процедуры осуществляются в соответствии с Законом 2003 г., которым устанавливается ряд гарантий реализации гражданских правотворческих инициатив:

1) гражданский проект муниципального акта подлежит обязательному рассмотрению компетентным субъектом местного самоуправления в течение трех месяцев со дня его внесения;

2) при самом рассмотрении проекта рассматривающий субъект обязан обеспечить возможность участия и изложения представителями инициативной группы граждан своей позиции;

3) рассмотрение проекта муниципального акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, коллегиальным органом местного самоуправления должно быть открытым;

4) решение компетентного субъекта местного самоуправления, принятое по результатам рассмотрения указанного проекта, должно быть мотивированным и официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы.