2020-04-07
132
§ 4. Основы правового статуса Банка России.
Банк России как орган банковского регулирования
и банковского надзора
Правовой статус Банка России базируется на нормах Конституции РФ (п. "ж" ст. 71, ст. 75) и Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (О Банке России)" (далее - Закон о Банке России), а также определяется иными федеральными законами.
В ст. 75 Конституции РФ закреплены два важных положения, непосредственно относящиеся к Банку России: а) денежная эмиссия осуществляется исключительно ЦБ РФ; б) защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция ЦБ РФ, которую он выполняет независимо от других органов государственной власти.
Целями деятельности Банка России являются (ст. 3 Закона о Банке России):
а) защита и обеспечение устойчивости рубля;
б) развитие и укрепление банковской системы РФ;
в) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
г) развитие финансового рынка Российской Федерации;
д) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.
|
|
|
Законом подчеркивается, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России.
В ст. 1 Закона о Банке России указано, что свои функции и полномочия Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Вместе с тем Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
Имущественный статус ЦБ РФ также не совсем обычен. В Законе о Банке России говорится, что уставный капитал и иное имущество Банка России - федеральная собственность. В то же время ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Банк России имеет уставный капитал в размере 3 млрд руб.
Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.
Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством Российской Федерации. Банк России вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды (ст. 6 Закона о Банке России).
|
|
|
Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего закона о поправках в Конституцию РФ.
Анализ этих и других положений показывает, что Банк России обладает уникальным в своем роде правовым статусом (схема 3).
┌─────────────────┐
│ Банк России │
└───┬──────────┬──┘
┌─┘ └─┐
V V
┌─────────────────────┐ ┌────────────┐
│Государственный орган│ │ Банк │
└─────┬───────────┬─┬─┘ └────────────┘
│ │ │
│ │ └────────────────────────┐
V V V
┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐ ┌───────────────────┐
│Орган регулирования│ │ Орган банковского │ │Орган регулирования│
│ и надзора в сфере │ │ регулирования и │ │ и надзора в сфере │
│денежного обращения│ │банковского надзора│ │ финансовых рынков │
└───────────────────┘ └───────────────────┘ └───────────────────┘
Схема 3. Правовой статус Банка России
С одной стороны, Банк России выступает в качестве органа государственной власти <1>, так как на него возложены полномочия по регулированию отношений в сфере функционирования денежной и банковской систем, финансового рынка.
--------------------------------
<1> Конституционный Суд РФ в своем Определении сделал вывод, что полномочия Банка России по своей природе относятся к функциям государственной власти. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 года N 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.
С другой стороны, Банк России обладает статусом юридического лица, которое вправе осуществлять банковские операции, т.е. является банком, правда, со значительными особенностями.
Действуя в качестве органа государственной власти, Банк России обладает самым широким спектром полномочий.
Во-первых, Банк России вправе принимать в рамках своей компетенции нормативные правовые акты в виде указаний, положений и инструкций, т.е. обладает нормотворческой функцией.
Во-вторых, Центральный банк РФ наделен полномочиями по осуществлению надзора за выполнением указанных актов, а также банковского законодательства, т.е. выступает в роли органа исполнительной власти.
В-третьих, Банк России обладает юрисдикционными полномочиями, т.е. он вправе применять меры государственного принуждения к нарушителям банковского законодательства и нормативных актов Банка России.
Однако Конституция РФ не позволяет отнести Банк России ни к одной из ветвей государственной власти. Это положение далеко не случайно, принято считать, что оно продиктовано необходимостью вывести эмиссионный центр из-под прямого подчинения органам исполнительной власти. В противном случае велика угроза бесконтрольного включения "печатного станка" и как результат обесценивания денег (инфляции). Однако независимость Банка России вовсе не означает его изоляцию от других государственных органов. Напротив, Банк России тесно взаимодействует практически со всеми органами государственной власти и местного самоуправления. Наиболее показательными являются отношения Банка России с высшими органами государственной власти: Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ и Правительством РФ.
|
|
|
Например, Банк России регулярно отчитывается перед Государственной Думой РФ (ст. 25 Закона о Банке России), Президент РФ предлагает Государственной Думе на утверждение кандидатуру на должность Председателя Банка России (п. "г" ст. 83 Конституции РФ). Особенно тесным является сотрудничество Банка России с Правительством РФ и некоторыми федеральными министерствами (Минфином РФ) (ст. ст. 21 - 23 Закона о Банке России). Оно сводится к взаимной разработке важнейших вопросов, взаимным консультациям и др. Однако Банк России не вправе:
- предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ;
- покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.
Деятельность Банка России в качестве банка выражается в следующих его функциях. Банк России обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; выполняет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России. В связи со специфическим кругом обслуживаемых субъектов Банк России часто именуют "банкир Правительства". Банк России осуществляет банковские операции, не имея на то лицензии, но вместе с тем Банк России не имеет права:
- осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на эти банковские операции, и физическими лицами (из этого положения имеются исключения, например обслуживание органов государственной власти и местного самоуправления, воинских частей, военнослужащих);
|
|
|
- приобретать акции (доли) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных законом (таким исключением, например, служит Сбербанк РФ);
- выполнять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;
- заниматься торговой и производственной деятельностью;
- изменять условия предоставленных кредитов. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.
Возвращаясь к характеристике полномочий банка России как органа государственной власти, следует отметить, что его деятельность в этом качестве распадается на три основных направления:
а) как органа регулирования и надзора в сфере организации денежного обращения;
б) как органа банковского регулирования и банковского надзора и, наконец,
в) как органа регулирования и надзора в сфере финансовых рынков.
О приоритете полномочий Банка России как органа регулирования и надзора в сфере денежного обращения свидетельствует ч. 2 ст. 75 Конституции, где говорится, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ. Подробнее полномочия Банка России в этой сфере рассмотрены в гл. 17.
Что касается полномочий Банка России как органа государственного регулирования и надзора в сфере финансовых рынков (иных, чем кредитный рынок), т.е. в сфере страхового рынка, рынка ценных бумаг и валютного рынка, то они рассмотрены соответственно в гл. 13, 18 и 19.
Обратимся к полномочиям ЦБ РФ как органа банковского регулирования и банковского надзора.
Полномочия Банка России в указанной сфере изложены в главе X Закона о Банке России. В соответствии со ст. 56 данного Закона главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор осуществляется на постоянной основе, однако при этом Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через специальный орган - Комитет банковского надзора.
Основными полномочиями Банка России как органа банковского регулирования являются следующие.
1. Установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, правил составления и представления бухгалтерской (финансовой) и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами. Примером может служить Положение ЦБ РФ от 16 июля 2012 года N 385-П "О порядке ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
Помимо кредитных организаций, отчетность и (или) иную информацию о своей деятельности представляют в Банк России банковские группы и банковские холдинги.
2. Опубликование сводной статистической и аналитической информации о банковской системе Российской Федерации.
Для этого Банк России вправе запрашивать и получать у кредитных организаций головных кредитных организаций банковских групп и головных организаций банковских холдингов необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. Важной гарантией прав кредитных организаций является запрет для Банка России требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц.
3. Предъявление квалификационных требований и требований к деловой репутации единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителя главного бухгалтера кредитной организации и других лиц, в том числе физических и юридических лиц, приобретающих более 10% (владеющих более 10%) акций (долей) кредитной организации (ст. 60 Закона о Банке России) <1>.
--------------------------------
<1> Критерии относительно квалификационных требований и деловой репутации указанных лиц установлены ст. 16 Закона о банках.
Рассмотренные полномочия Банка России можно оценить как общерегулятивные (или общие). Дальнейшие полномочия относятся к так называемому пруденциальному регулированию (или регулированию управления рисками). Поясним, что кредитные организации, как и иные финансовые организации, стремясь получить от своих операций высокие доходы, подвергают себя (а в большей степени своих клиентов) высоким рискам. Поэтому в целях ограничения "аппетитов" кредитных организаций Банк России и осуществляет пруденциальное регулирование.
4. Установление требований к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитных организаций, в банковских группах, а также квалификационных требований к руководителю службы управления рисками, руководителю службы внутреннего аудита, руководителю службы внутреннего контроля кредитных организаций, головной кредитной организации банковской группы <1>. Здесь речь идет об организационном аспекте управления рисками, т.е. о необходимости создания соответствующих структурных подразделений кредитных организаций.
--------------------------------
<1> См., например: Указание ЦБ РФ от 1 апреля 2014 года N 3223-У "О требованиях к руководителям службы управления рисками, внутреннего контроля, службы внутреннего аудита кредитной организации" // СПС "КонсультантПлюс".
5. Установление обязательных нормативов (т.е. предельных размеров рисков) в целях устойчивости банков и небанковских кредитных организаций. Так, для банков предусмотрены такие обязательные нормативы, как (ст. 62 Закона о Банке России):
- предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала;
- максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;
- максимальный размер крупных кредитных рисков;
- нормативы ликвидности кредитной организации;
- нормативы достаточности собственных средств (капитала) и др.
6. Установление требований к банковским методикам управления рисками и моделям количественной оценки рисков, в том числе к качеству используемых в этих моделях данных, применяемым кредитными организациями, в банковских группах для целей оценки активов, расчета норматива достаточности собственных средств (капитала) и иных обязательных нормативов.
Основными полномочиями Банка России как органа банковского надзора являются следующие.
1. Принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций и ведение Книги государственной регистрации кредитных организаций, выдача кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций, приостановление действия указанных лицензий и отзыв их.
2. Оценка соответствия установленным Законом "О банках" квалификационным требованиям и требованиям к деловой репутации лиц, занимающих должности единоличного исполнительного органа, его заместителей, членов коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, руководителя и др.
С этой целью Банк России вправе запрашивать и получать на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц сведения об указанных лицах. В случае несоответствия квалификационным требованиям и требованиям к деловой репутации Банк России вправе требовать замены руководителей и иных указанных лиц. Кроме того, Банк России вправе обрабатывать и проверять указанных лиц и некоторых других лиц, например персональные данные членов совета директоров (наблюдательного совета).
Более того, Банк России ведет базу данных об этих лицах, других работниках кредитных организаций и об иных лицах, деятельность которых способствовала нанесению ущерба финансовому положению кредитной организации или нарушениям законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России.
3. Полномочия по контролю за сделками по приобретению акций (долей) кредитных организаций. Этот контроль выражается в том, что приобретение в результате осуществления одной сделки или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом акций (долей) кредитной организации требует уведомления или предварительного согласия Банка России. Уведомление необходимо, к примеру, при приобретении более 1%, а предварительное согласие - более 10% акций (долей).
4. Проведение проверок кредитных организаций (их филиалов), по результатам чего возможно направление обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных в их деятельности нарушений федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов Банка России.
5. Применение мер принуждения по отношению к нарушителям. Перечень указанных мер весьма обширен: от штрафа до отзыва лицензии на право ведения банковских операций <1>.
--------------------------------
<1> Регистрация и лицензирование кредитных организаций, проведение проверок их деятельности и меры принуждения будут рассмотрены в § 15.5.
6. Назначение уполномоченных представителей в кредитную организацию в случаях, установленных Законом о Банке России, например, если в кредитной организации размещены средства федерального бюджета на банковских депозитах в соответствии со ст. 236 БК РФ. Уполномоченные представители Банка России являются служащими Банка России. В рамках осуществления своей деятельности уполномоченный представитель Банка России вправе:
1) участвовать без права голоса в заседаниях органов управления кредитной организации, а также органов кредитной организации, принимающих решения по вопросам кредитования, управления активами и пассивами кредитной организации;
2) получать от кредитной организации информацию и документы, которые касаются деятельности кредитной организации по вопросам кредитования, предоставления гарантий, управления требованиями и обязательствами.
§ 5. Основы правового положения кредитных организаций
Деятельность кредитных организаций носит двойственный характер. В первую очередь они, проводя различные банковские операции и извлекая прибыль, осуществляют предпринимательскую деятельность. Но вместе с тем кредитные организации являются активными участниками денежного обращения, и от стабильности их положения во многом зависит стабильность финансовой системы в целом, поэтому деятельность кредитных организаций регулируется нормами как частного, так и публичного (финансового) права.
Рассмотрим следующие основные аспекты финансово-правового регулирования деятельности кредитных организаций:
а) особенности регистрации и лицензирования кредитных организаций;
б) порядок проведения проверок кредитных организаций;
в) меры принуждения, применяемые Банком России к кредитным организациям;
г) порядок принудительной ликвидации кредитных организаций.
К особенностям порядка регистрации и лицензирования кредитных организаций относятся:
1. Специальная нормативная база.
Помимо общего Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1>, регистрация кредитных организаций осуществляется в соответствии с нормами Закона о банках, а также и Инструкции ЦБ РФ от 2 апреля 2010 года N 135-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
<2> Вестник Банка России. 2010. N 23.
Кроме того, на кредитные организации не распространяются положения Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
2. Требования к учредителям.
Учредителями могут быть физические и юридические лица, к которым предъявляются следующие требования:
а) учредители - юридические лица должны иметь устойчивое финансовое положение (порядок и критерии оценки установлены нормативными актами ЦБ РФ);
б) учредители банка не имеют права выходить из состава участников банка в течение первых трех лет со дня его государственной регистрации.
3. Требования к кандидатам на должность руководителя, главного бухгалтера, заместителям главного бухгалтера, иным лицам.
Соискатели на эти должности должны иметь высшее юридическое или экономическое образование, опыт работы в банковской сфере не менее года, должны не иметь судимости. Кроме того, они должны соответствовать квалификационным требованиям и требованиям к деловой репутации (ст. 16 Закона о банках). Последним двум группам требований должны соответствовать и некоторые другие указанные в Законе лица (например, единоличный исполнительный орган юридического лица - учредителя кредитной организации, приобретающего более 10% акций кредитной организации).
4. Требования к перечню и содержанию документов, необходимых для государственной регистрации и получения лицензии.
Помимо обычно запрашиваемых документов (заявление о регистрации, устав и др.), кредитная организация должна предоставить: бизнес-план, аудиторские заключения о финансовом положении учредителей - юридических лиц, документы, подтверждающие квалификацию кандидатов на руководящие должности и др. документы (ст. 14 Закона о банках).
5. Требования к уставному капиталу.
Уставный капитал кредитной организации составляется из величины вкладов ее участников и определяет минимальный размер имущества, гарантирующего интересы ее кредиторов (ст. 11 Закона о банках).
Требования к уставному капиталу кредитных организаций гораздо жестче, чем к обычным юридическим лицам. Так минимальный размер уставного капитала составляет в настоящее время: для банка - в размере 300 млн руб., для небанковской кредитной организации для операций по осуществлению расчетов по поручению юридических лиц по их банковским счетам - 90 млн руб., для прочих небанковских кредитных организаций - 18 млн руб.
Уставный капитал кредитной организации должен быть сформирован только за счет определенного рода средств. К примеру, вкладом в уставный капитал не могут быть привлеченные денежные средства (привлеченные на основании договора займа, не принадлежащие учредителям на праве собственности, и др.). Уставный капитал должен быть полностью оплачен в течение одного месяца со дня получения уведомления о государственной регистрации кредитной организации.
6. Активное участие в регистрации кредитной организации ЦБ РФ и его территориального учреждения (подразделение ЦБ РФ на территории соответствующего субъекта Российской Федерации).
Так, Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, осуществляет взаимодействие по вопросам государственной регистрации кредитных организаций с налоговым органом, ее территориальными органами, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, ведет реестр выданных лицензий на осуществление банковских операций и Книгу государственной регистрации кредитных организаций.
7. Процедурные особенности.
К таким особенностям относятся порядок обращения в соответствующие органы: сначала документы подаются в территориальное учреждение ЦБ РФ, затем они направляются в Банк России, затем - в регистрирующий (налоговый) орган и т.д., а также сроки (в территориальном учреждении документы рассматриваются 3 месяца, в ЦБ РФ - 6 мес.).
Кредитная организация получает право заниматься банковской деятельностью с момента получения соответствующей лицензии. Инструкцией ЦБ РФ N 135-И предусмотрены следующие виды лицензий для банков:
а) лицензии для созданного путем учреждения банка.
Например: лицензия на осуществление определенного круга банковских операций со средствами в рублях (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц); лицензия на осуществление определенного круга банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц); лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов и др.;
б) лицензии для банка, действующего не менее 2 лет с даты регистрации в целях расширения своей деятельности.
К таким лицензиям относятся: лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц); лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; генеральная лицензия и др. Перечень операций, право на совершение которых дает каждая лицензия, установлен в Инструкции N 135-И.
Кредитная организация, имеющая Генеральную лицензию, может с разрешения Банка России создавать на территории иностранного государства филиалы и после уведомления Банка России - представительства. Кредитная организация, имеющая Генеральную лицензию, может с разрешения и в соответствии с требованиями Банка России иметь на территории иностранного государства дочерние организации.
