Российское законодательство о риске

В российском законодательстве отсутствует определение термина «риск» как такового, хотя слово «риск» и словосочетания с ним содержатся в заглавии П5 законодательных документов РФ федерального уровня. Лексическая логика состоит в том, что регулируются отношения в области обеспечения безопасности с помощью нормативов риска. Действующее экологическое законодательство в различных нормативно-правовых актах определяет весьма широкий круг правил обращения с радиоактивными, бактериологическими, химическими веществами и отходами. Общие правила сформулированы в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ, в действующей редакции), в частности, в ст. 47 - 49 - экологические требования при использовании радиоактивных материалов и химических веществ, в ст. 51 - охрана окружающей среды от производственных и бытовых отходов. Специальные правила формулируются в подзаконных актах, например, «О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ», санитарно-эпидемиологических требованиях к обращению с медицинскими отходами (СанПиН 2.6.6.2796-10), санитарных правил обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002).

4.1. Законодательная база риск-анализа

На предотвращение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности направлены сформулированные в Законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 25.06.2012 г. № 93-ФЗ), основные положения об экономическом механизме охраны окружающей среды, о нормировании качества окружающей среды, экологической экспертизе, чрезвычайных экологических ситуациях, экологическом контроле, а также экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.

Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ, в ред. № 93-ФЗ от 25.06.2012 г.) определяет общие требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе и при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности.

Значимым законом, регулирующим отношения в области обеспечения экологической безопасности, является Федеральный закон «Об экологической экспертизе» № 174-ФЗ от 23.11.1995 г. (ред. Федерального закона № 133-ФЗ от 28.07.2012 г.).

В 1995 г. были приняты федеральные законы «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 г. № 170-ФЗ (ред. 25.06.2012 г.) и «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ (ред. от 19.07.2011 г. № 248-ФЗ), которые определили жесткие условия по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии и установили повышенные требования к должностным лицам и персоналу ядерных объектов, что предопределяет снижение аварийности на ядерных объектах и оздоровление окружающей среды. В частности, закреплены гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения и работников, общие требования к обеспечению радиационной безопасности, права и обязанности компетентных органов, должностных лиц и населения в области обеспечения радиационной безопасности.

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ (в ред. от 01.04.2012 г. № 23-ФЗ) обозначил комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно на аварийно-опасных предприятиях и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ (в ред 25.06.2012 г. № 93-ФЗ) направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах, перечень которых приводится в приложениях к закону. В соответствии с законом требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам экологи ческой безопасности. В 2011 -2012 гг. в него и ряд законодательных актов РФ внесены изменения (№ 243-ФЗ, № 337-ФЗ, № 93-ФЗ). касающиеся проведения экспертизы промышленной безопасности: признаки опасных объектов и характеристики опасных веществ, перечень предельных количеств опасных веществ на объекте, являющихся основанием для разработки Декларации о промышленной безопасности. Одновременно был принят Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений" № П7-ФЗ (в ред. or 07.12.2011 г. № 417-ФЗ), предусматривающий обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений (ГТС), представление деклараций безопасности, государственный надзор за безопасностью ГТС, осуществление мер безопасности, в том числе установление критериев безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием.

Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19.07.1997 г. № 109-ФЗ (ред. от 19.07.2011 г.) устанавливает правовые основы обеспечения безопасного обращения с пестицидами, в том числе с их действующими веществами, а также с агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и окружающей природной среды.

Целью принятия Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 28.07.2012 г. № 128-ФЗ) является предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду. Указанная цель достигается путем лицензирования деятельности по обращению с отходами, разработки нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования, составления паспортов опасных отходов, установления жестких требований безопасности на всех папах обращения с опасными отходами.

Нормы, регулирующие отношения в области обеспечения экологической безопасности, содержатся также в Водном кодексе Российской Федерации от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ (ред. от 25.06.2012 г. N» 93-ФЗ), Федеральных законах «О недрах» (в ред. от 28.07.2012 г. № 374-ФЗ), «О континентальном шельфе РФ» (в ред. от 21.11.2011 г. N» 331-ФЗ), «Об охране атмосферного воздуха» (ред. от 25.06.2012 г. N» 93-ФЗ, № 248-ФЗ от 19.07.2011 г.). Лесном кодексе Российской Федерации от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 28.07.2012 г. № 133-ФЗ) и др.

Отметим, что обеспечить экологическую безопасность невозможно только национальными мерами. Для достижения этой цели требуется широкое сотрудничество с другими государствами. В настоящее время в сфере международной охраны окружающей среды действует более 900 нормативно-правовых актов.

В число основных международно-правовых документов правового регулирования экологической безопасности Российской Федерации входят:

• Конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 1989) (вступила в силу на территории РФ с 01.05.1995 г. № 93-ФЗ);

• Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 1986) (вступила в силу для СССР в 1987 г.);

• Конвенция (№ 174) о предотвращении крупных промышленных аварий (Женева, 1993), Российская Федерация ратифицировала Конвенцию в 2011 г. (№ 366-ФЗ);

• Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 1992), положения Конвенции регулируются на территории РФ Постановлением Правительства РФ № 1118 в рея от 15.02.2011 г.;

• Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха (Женева. 1979), положения Конвенции на территории РФ регулируются Постановлениями Правительства РФ № 377 (1992), № 657 (1994);

• Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 1991) подписана Российской Федерацией 06.06.1991 г. На 08.08.2012 г. Конвенция не ратифицирована и не вступила в силу для РФ (проект ФЗ «О ратификации Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном кон тексте и о присоединении к Протоколу по стратегической экологи ческой оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» предполагает вступление в силу Конвенции в 2013 г.).

4.2. Процесс принятия решений в условиях риска

Процесс принятия решения в условиях риска включает три основных этапа (Управление риском..., 2000):

• оценка риска, направленная на выявление и количественное описание рисков. Основным результатом этой процедуры должны быть количественные оценки последствий (например, прогноз увеличения заболеваемости и смертности и их вероятностные распределения в применении к различным группам населения, подвергшегося данному вредному воздействию);

• анализ рисков, который имеет своей целью сравнение количественных величин рисков для различных сценариев (например, возможные последствия чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера просчитываются для различных климатических условий с тем, чтобы обеспечить оперативное управление при возникновении чрезвычайной ситуации). Одна из задач такого анализа состоит в планировании мероприятий по уменьшению риска, а также нахождению средств для повышения безопасности и отимальному распределению ресурсов на безопасность;

• управление риском, предусматривающее переход от аналитических результатов оценки риска к организационно-техническим решениям.

Для лиц, принимающих решения в области менеджмента проекта, менеджмента риска и менеджмента бизнеса разработан ГОСТ V 51901.4-2005; ГОСТ Р 22.0.07-95 (Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Источники техногенных чрезвычайных ситуаций. Классификация и номенклатура поражающих факторов и их параметров) и ряд других.

Значительное число нормативных документов в этой области действуют как отраслевые стандарты (например, СТО Газпром 2-2.3-^51 -2009. Методические указания по проведению анализа риска для опасных производственных объектов газотранспортных предприятий ОАО «Газпром», Методика оценки систем безопасности и жизнеобеспечения на потенциально опасных объектах, зданиях и сооружениях. - МЧС РФ, 2003; РД 03-14-2005. Порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений).

Базовые положения анализа были разработаны в РД 08-120-96'. Методические указания по проведению анализа риска опасных промышленных объектов.

Стандарт рассматривал следующие стадии анализа:

1) определение ситуации, включая подтверждение целей проекта, экологическую ситуацию и критерии приемлемости и допустимости риска, используемые для оценки риска на более поздних стадиях процесса;

2) идентификация риска - решающая стадия (найти, перечислить и охарактеризовать все виды риска, которые могут влиять на выполнение проекта в целом или на отдельные его звенья);

3) оценка и анализ каждого идентифицированного риска, в том числе со стороны мониторинга риска;

4) исследование и мониторинг риска;

5) обмен информацией по вопросам риска (включая консультации).

Отчет по результатам риск-анализа используют в качестве исходных данных для принятия решения. Все обсуждения проекта должны предусматривать возможность для дискуссии и решения вопросов, связанных с риском. Обсуждения могут быть формальными или неформальными, но все дискуссии и решения, касающиеся «опросов риска, должны быть зарегистрированы и зафиксированы и отчете.

¹ В настоящее время не действуют. Действующая редакция РД 03-418-01. Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов, 2001.