2020-05-12
112
Не будем вспоминать о кодексе Хаммурапи, запретившего продавать своих детей в рабство, или, административных реформах римского императора Диоклетиана. Оставим в покое седую древность. Но, как говорится, без вчера не бывает завтра.
Государственное экономическое поведение развивается неравномерно. История индустриального общества обнаруживает, по крайней мере, три этапа, различающихся по степени государственного присутствия в экономике.
В период раннего капитализма в Европе существовал централизованный контроль над ценами, качеством товаров и услуг, процентными ставками и внешней торговлей.
Меркантилисты XVII в. – пионеры нормативной экономической теории – писали о том, что только детальное руководство со стороны правительства способно обеспечить порядок в хозяйственной сфере. Они видели в государственном руководстве средство, обеспечивающее социальную справедливость.
XX век был ознаменован почти повсеместным укреплением экономического присутствия государства. В конце XIX в. немецкий экономист Адольф Вагнер выступил с гипотезой о том, что экономическое развитие сопровождается ростом государственных расходов в национальном продукте, и назвал факторы, обуславливающие рост государственного присутствия в экономике. Ныне эта гипотеза называется законом Вагнера.
Со второй половины XIX в. национальное производство достигло невиданных ранее масштабов. Конец века ознаменовался скачком в научно-техническом развитии и появлением ряда новых отраслей, т.е. углублением общественного разделения труда. Все эти обстоятельства порождали потребность в координации, в поддержании пропорций на макроуровне, в антициклическом регулировании.
Началось наступление на рынок со стороны монопольных структур: картелей, синдикатов, олигополии. В этих условиях для обеспечения конкуренции стали жизненно необходимыми выработка антимонопольного законодательства и его применение органами государства. Американские экономисты связывают начало государственного регулирования в своей стране с серией антимонопольных законов конца XIX в.
Усиление государственного регулирования диктовалось целями подготовки к войнам, их ведения, поддержания обороноспособности. Разрабатывалась целая система мер, включавших принудительное картелирование (Германия), протекционизм (Япония). Формировались военно-промышленные комплексы, тесно связанные с правительством. Не случайно, что своим происхождением термин ВПК обязан президенту США Д. Эйзенхауэру.
Государственное регулирование стало необходимым для осуществления социальной политики, вообще стратегии социализации в широком смысле. Коллективное потребление или удовлетворение общественных потребностей (здравоохранение, образование, поддержка неимущих и пр.) невозможны без использования государственных рычагов и организаций.
И наконец, хотелось бы особо подчеркнуть, имея в виду день сегодняшний, потребность в государственной поддержке и подчас организации фундаментальных научных исследований, а также защиты среды обитания.
Государственное регулирование, таким образом, обусловлено появлением новых экономических потребностей, с которыми рынок по своей природе не мог справиться.
Описывая судьбу России, Николай Бердяев (1874–1948) называет ее загадочной, а историю российской государственности связывает прежде всего с воздействием пространственного 31 (географического) фактора. «Огромная, превратившаяся в самодовлеющую силу русская государственность слагала с русского человека бремя ответственности за судьбу России и возлагала на него службу, требовала от него смирения. И это порабощение сил русского человека и всего русского народа оправдывалось охранением и упорядочением русских пространств»*. Об этой самобытной
традиции не стоит забывать при оценке эффективности проектов и программ, предлагавшихся учеными России.
Задумываясь над развитием русской экономической мысли, следует отметить привычное пристрастие к жестким государственным методам регулирования.
Одним из выдающихся российских реформаторов был Михаил Михайлович Сперанский (1772– 1839). Подобно тому как в числе первооткрывателей новых земель наряду с Синдбадом-Мореходом или Колумбом называют обычно Афанасия Никитина, так и в мировой науке государственного управления почетное место принадлежит графу Сперанскому. Кстати сказать, бытует версия, согласно которой на встрече в Эрфурте (1807) Наполеон, бывший тогда в зените славы, предложил Александру I обменять Сперанского на одно из подвластных Франции государств. Оценка Наполеоном выдающихся талантов Сперанского впоследствии, по русскому обычаю, дорого обошлась последнему.
М.М. Сперанский был в экономической науке истинным государственником, полагал задачей государственной власти «ободрение» земледелия, мануфактурного дела, коммерции и промыслов. Его главная идея состояла в радикальном реформировании системы государственного управления России. Сперанскому принадлежат проекты создания Государственной Думы и Государственного Совета. Государственная Дума, состоящая из представителей всех свободных сословий, обретала законодательные функции, в частности выдачу разрешений на введение новых налогов. Дума при жизни Сперанского так и не была создана. Государственный Совет – совещательный орган при государе – был организован в 1810 г. и просуществовал до конца империи Романовых. Характеризуя уровень русского чиновничества, Сперанский писал об «отрыве власти от знания», предлагал ввести для чиновников высоких классов обязательные экзамены. Сперанский опережал время и в отношении крестьянского вопроса: он выступал с предложением о переводе трудовых и
продуктовых податей с крестьян в денежную форму.
Другим экономистом-реформатором стал современник Сперанского Николай Семенович Мордвинов (1754–1845). Его отличали поклонение Адаму Смиту и популярность в либеральных кругах. Одно время Мордвинов был председателем Государственного Совета (1810–1812), затем, пережив опалу, стал признанным руководителем «Вольного экономического общества».
В письме к вступившему на престол Александру II А. И. Герцен написал горькие слова: «Сперанский и Мордвинов были «чужими среди своих», казались «чудаками или иностранцами» среди «седых детей», играющих «в звезды и ленты»». Как здесь не вспомнить о незыблемости традиций!
Предметом российского государственного внимания с давних пор являлась тарифная политика.
Большинство экономистов – меркантилистов, физиократов, реформаторов – склонялись к протекционизму, к введению и повышению импортных пошлин.
Сперанский, будучи министром и доверенным лицом при Александре I, установил дифференцированный таможенный тариф (1810). Мордвинов опубликовал в 1815 г. книгу, где предлагал по возможности «ослабить импорт», особенно предметов роскоши. Согласно его концепции, именно ввоз иностранных промышленных товаров тормозит экономическое развитие, не способствует преодолению отставания. Между тем если Россия останется страной сугубо земледельческой, то она не сможет стать богатой.
Критиками подобных высказываний Мордвинова выступали не только дворяне, заинтересованные в невысоких ценах на иностранные шляпы и кружева, но и представители нарождающихся предпринимательских кругов. Среди первых приверженцев либеральной экономии следует назвать Ивана Андреевича Третьякова (род. между 30-ми и 40-ми гг. XVIII в. – ум. в 1776 г.). Нет точных сведений и о его происхождении: по одним источникам, он родился в семье офицера, по другим – отец его имел духовное звание. Третьяков учился в Московском университете (профессором которого он стал впоследствии), затем в Англии, увлекался идеями классиков.
Иван Третьяков прожил сравнительно недолго, но своими трудами заметно опередил не только соотечественников, но и западную экономическую мысль. На страницах нашей книги мы будем не раз возвращаться к рассуждениям Третьякова по поводу накопления, денег и кредита. Здесь представляется полезным отметить, что Иван Андреевич выступал против государственной монополии, вызывающей «худые следствия», за свободу торговли и невмешательство государства. Что же касается таможенных тарифов, то они должны быть низкими и не нарушать «естественного порядка». Третьяков занимался вопросами разделения труда и конкуренции, полагал, что «естественная свобода» позволит развиваться отраслям, способным выдержать конкуренцию.
Дискуссия о тарифах завершилась в конце прошлого столетия резким поворотом к протекционизму. Если в 70-х гг. XIX в. средняя ввозная пошлина составляла 10% от цены товара, то в 90-х гг. она повысилась до 33%.
Развитие российской общественной мысли XVIII–XIX вв. происходило в атмосфере абсолютизма, причем авторитарные меры преподносились как благодеяние. История страны выглядела не как биография нации, но как автобиография царствующего дома. Свободомыслие, навеянное Французской
революцией, а затем события декабря 1825 г. и даже крестьянские бунты не повлияли на жизненный уклад и сознание большинства населения. «Рабское поклонение авторитетам», как называл это состояние умов А.П. Чехов, преследовало Россию как тень.
В конце XIX в. экономическое присутствие российского государства подверглось изменениям. Скачкообразное, взрывное развитие экономики, сопровождавшееся структурными кризисами, порождало потребности в координации процессов, в антикризисных мерах. В то же время отечественное предпринимательство нуждалось в «свободном выборе».
Россия, как век назад, так и сегодня, демонстрирует приверженность к «первичной связи» экономики и политики. Экономические процессы, протекающие чаще всего стихийно, принимают неожиданные для правителей формы. Метаморфозы в политических действиях начинаются постфактум, как реакция, порой вынужденная, на наступившие перемены, новые указы и законы носят зачастую половинчатый, бессистемный характер.
Происходящие на этом общем фоне прогрессивные и комплексные преобразования выглядят классическими, остаются в памяти.
«Россия является государством с величайшей и абсолютной централизацией всех элементов государственной власти», – писал в 1899 г. издатель и экономист К.В. Трубников. Хозяйственная жизнь находилась под постоянной опекой государства. И тем не менее прогрессивные преобразования происходили. Остановимся на тех, которые были связаны с именем министра финансов С.Ю. Витте (1849–1915), получившего за свою деятельность титул графа*. Вот как описывает эти реформы К.В. Трубников:
- создание квалифицированной системы таможенного покровительства, обеспечившей приток золота;
- достижение равновесия в государственной росписи доходов и расходов, доставлявшего кассовые денежные остатки;
- широкая конверсия государственных займов и использование этих средств для поддержания частных предпринимателей;
- развитие кредитных операций государства с целью превращения стоячих капиталов в деятельные;
- коренное преобразование питейно-акцизной системы в благих видах ослабления народного пьянства как главной причины бедности;
- упорядочение и регулирование железнодорожных тарифов;
- переход к монометаллизму с обеспечением размена рубля (рубль бумажный на рубль золотом).
Результатом явились: развертывание частной, производительной предприимчивости, успешное железнодорожное строительство (создание Транссибирской магистрали) и стремительный рост производительности труда.
На переломе XIX–XX вв. в России были заложены основы профессиональной экономической политики.
Как крупное, быстро развивавшееся государство, Россия имела ряд сходных с США особенностей государственного стимулирования. В первую очередь это касается развития инфраструктуры, железнодорожного строительства, поддержки первых крупных корпораций. Государство не просто администрировало, но участвовало в создании или обеспечении условий для функционирования национальной экономики. В США времен Франклина Рузвельта экономическая политика оформилась в доктрину национальной экономической безопасности.
В отличие от Соединенных Штатов Россию, пережившую ночь Иванова царствования и всемерное укрепление самодержавия, можно отнести к числу старых политически централизованных государств, имевших монархические традиции. Подражание Западу и сохранявшиеся признаки восточного деспотизма родили в конце XVIII в. специфически русский вариант «просвещенного абсолютизма» и ксенофобии, традиции которых живы и поныне.
Национальная экономика предполагает целостность рыночного пространства, равенство всех экономических субъектов, однозначность «правил игры». Они предполагают наличие законов о принуждении к выполнению контрактов, о банкротстве, о материальной ответственности и о праве собственности.
Проблемной для России, как в дооктябрьские времена, так и в последующем, явилась региональная разобщенность. Политическая централизация и связанное с нею возникновение центров добывающей, а позднее оборонной промышленности слабо содействовали подъему и выравниванию уровней благосостояния. По сей день имеются так называемые устойчиво богатые регионы (по среднедушевому доходу населения). В их числе – Магадан и Камчатка, Сахалинская, Тюменская, Мурманская области, Коми и Якутия и конечно же Москва. К числу устойчиво бедных регионов относятся Ивановская, Пензенская, Псковская, Читинская области, Чувашия, Мордовия, Алтай, Северный Кавказ. Разделение это требует дифференцированного регулирования, сочетающего методы рыночной свободы и администрирования.
Некоторые эксперты склоняются к либеральной модели регионального управления*. Его характерными чертами являются ослабление государственного вмешательства в хозяйственную жизнь при сохранении контроля за монопольной деятельностью. Либеральная экономическая политика благоприятствует частному инвестированию и, соответственно, занятости, росту доходов населения. Между тем попытки сохранить старую систему управления, т.е. жесткую регламентацию предпринимательской деятельности, административный контроль за ценами и препятствование развитию конкуренции, ухудшают инвестиционный климат и, в конечном счете, ослабляют доходную базу местного бюджета. Между этими крайними полюсами региональной экономической политики располагаются специфические варианты, сочетающие, применительно к местным условиям и менталитету, элементы либерального и административного, ограничительного регулирования. Преимущественно административные методы управления характерны для областей Центрального Черноземья, Поволжья, национальных автономий.
О неблагополучии хозяйственного управления на региональном уровне, его слабой эффективности свидетельствует тенденция к сокращению круга регионов-доноров. В 1997 г. их количество снизилось до 9, а численность регионов-реципиентов возросло до 80 (в 1993 г. их было 54). Крайне неравномерно распределяются иностранные инвестиции, 70% которых сосредоточено в Москве и Подмосковье, Санкт-Петербурге и Тюмени. Среди специфических обстоятельств, тормозящих экономическое оживление регионов, можно назвать следующие:
1. Ценовое регулирование. Упраздненное на федеральном уровне, оно переместилось в регионы. Применяются методы как прямого, так и косвенного воздействия на цены (посредством торговых наценок или дотаций, ограничений норм рентабельности и т.п.).
2. Вновь возрождается тенденция к замкнутости региональных товарных рынков. В ряде мест практикуется тарифное регулирование ввоза и вывоза. Естественно, что подобная политика не способствует «свободной игре» рыночных сил.
3. Некорректным остается способ распределения налогов и других поступлений между федеральным и региональными бюджетами. В регионах сохраняется «ловушка недореформированности», усугубляющая неплатежи, проблемы с занятостью и социальными выплатами, стимулирующие социально-политическую нестабильность. В теории региональной политики исследован «эффект обратной волны», сутью которого является неблагоприятное воздействие растущего региона на соседние; перетоки капитала и рабочей силы. Превосходящий темп роста одного региона усиливает его преимущества и увеличивает разрывы в уровнях межрегионального развития.
Государство и рынок
Экономическая свобода, считает М. Фридмен, необходима, но недостаточна для политической свободы. Последняя, в свою очередь, нужна для обеспечения свободы экономического выбора. Что же касается чилийского опыта, породившего миф о том, что авторитарный режим может осуществлять политику свободного рынка, то это не более чем исключение, подтверждающее правило.
Диктатура противоречит рыночной системе, поскольку первая основана на принуждении, а вторая базируется на добровольности. Сделав шаг, человек попадает порой в сеть, лишающую его свободы. Вальтер Ойкен, основатель социальной рыночной экономики, приводит на этот счет слова из гётевского «Фауста»: «Первое – это наш выбор, рабы мы – во втором». Эту древнюю мудрость вновь и вновь подтверждает практика.
Фридрих фон Хайек (1899–1992), либеральный экономист и социолог, считал рыночную экономику и свободное общество синонимами.
К проблеме свободного выбора возвращается и теоретик государственного регулирования Джон М. Кейнс. Потеря возможности личного выбора «является величайшей из всех потерь в гомогенном или тоталитарном государстве». Ведь кроме всего прочего, свобода выбора сохраняет традиции, которые концентрируют полезный опыт предшествующих поколений. Свобода исключает равенство. Люди, предпочитающие последнее, обычно более терпимы к автократии (самодержавию).
В свете вышесказанного можно предложить следующее начальное определение рыночной экономики: удовлетворение потребностей посредством обмена, спроса и предложения; принятие решений является прерогативой самостоятельных хозяйств.
Если мы попытаемся приблизить эти конституирующие признаки к реальной практике, то обнаружим, что модели рыночной экономики многолики. Каждая конкретная система обусловлена историческими особенностями и национальной спецификой. Мудрость государственного регулирования состоит, по-видимому, в том, чтобы в наиболее корректной форме использовать, учитывать накопленный национальный опыт, институты, психологию и традиции. Не всем странам удалось найти оптимальное сочетание этих компонентов, создать систему, ориентированную на развитие. Достаточно часто политическая жизнь, обремененная соперничеством кланов, бюрократических структур, военных или религиозных каст с их деструктивными интересами, находится в состоянии застоя.
Государственное регулирование предполагает принуждение, при котором свобода индивидуального выбора заменена волей, выражающей якобы интересы большинства. При повышенном загрязнении воздуха, например, правительство может установить пониженные нормы выброса выхлопных газов, обязательные для фирм, производящих автомобили. В лучшем случае государственное регулирование может эффективно перераспределять блага и услуги, непосредственно не приумножая их. К тому же история, к сожалению, свидетельствует о том, что длительное ограничение права экономического выбора порождает пассивность граждан, неспособность к самостоятельным действиям, надежды на всемогущество власти.
Означает ли вышесказанное, что активного государственного вмешательства в экономику следует избегать? Конечно же нет. Оно необходимо, по крайней мере, в отношении услуг и товаров, потребляемых совместно.
По общему мнению, сферы подобных услуг (здравоохранение, образование и пр.) расширяются. Если рынок в этих областях действительно бессилен, то следствием становится возрастание социальноэкономического присутствия государства. Но утверждение о бессилии рынка в этих сферах сомнительно, реформы систем образования и здравоохранения, основанные на сочетании рыночных и бюджетных стимуляторов, зачастую оправдывают себя. Важным фактором эффективного регулирования является наличие законодательства, ограничивающего произвол бюрократии.
Но отношения между рынком и государством противоречивы. Американский экономист, лауреат Нобелевской премии Дж. Стиглер (1911–1991) выступил с теорией «захвата», касающейся некоторых сомнительных сторон государственного регулирования. Отрасль, находящаяся под крышей
государственного регулирования, может получить преимущества, связанные с переплетением интересов корпораций и государственных органов, может посадить своих людей в административный аппарат, вторгнуться в разработку регулирующих мер, «захватить» государственный орган. Чиновники, в свою очередь, могут выгодно «трудоустраиваться» в корпорациях. Подобная практика часто возникает там, где отрасль пользуется политическим влиянием или продвинута в технологии, стала своего рода монополистом.
Государственное регулирование обязательно в условиях переходной экономики. В России распространился феномен теневой экономики. Оценки ее неточны, колеблются между 30 и 45% валового продукта. Различия начинаются с исследовательских подходов. Понятно, что речь идет об экономической деятельности, скрываемой или уводимой от статистического учета. Уголовно наказуемым бизнесом являются такие запрещенные виды деятельности, как изготовление оружия, его приобретение и хранение; перевозка и сбыт наркотиков; содержание притонов и т.п. В том же кругу находится финансовое мошенничество. Это «черный», незаконный бизнес. Что же касается теневой, или «серой», экономики, то ее масштабы и формы определить труднее. Она по своей природе является как бы легальной, но скрываемой. Это нарушения валютного, таможенного, налогового законодательств, правил торговли, пожарной безопасности, санитарных норм. Контроль и инспекция за теневой деятельностью требуют значительных усилий и финансовых средств.
Теневая экономика сопряжена не с уголовными действиями, а является, скорее, реакцией на неразвитость рыночных отношений или на слишком тяжелый налоговый пресс. Поэтому мерами пресечения здесь становятся прежде всего экономические и моральные воздействия.
Значителен вес теневой экономики в торговле, сфере услуг, в ряде отраслей потребительского назначения. Теневой сектор сопровождает процесс преобразований планово-централизованной экономики в рыночную, становление рыночных форм и институтов. Теневой бизнес наличествует и во вполне цивилизованных, традиционно-рыночных системах, но там его вес невелик.
Характерно, что социально-экономические преобразования развенчивают старые нравственные ценности. Ранний капитализм произрастал на почве насилия и грабежей, а «первоначальное накопление капитала» практически везде имело полупреступный характер. В тех постсоциалистических странах, где государство оказалось в состоянии помочь зарождению легального рыночного бизнеса, защитить его, отработать приемлемое законодательство, теневой сектор пошел на убыль.
Некоторые авторы утверждают, что упадок власти прямо пропорционален росту государственных расходов на управление. В работе «Пределы свободы: между анархией и Левиафаном» лауреат Нобелевской премии Дж. М. Бьюкенен определяет контуры необходимого государственного регулирования в виде гражданского договора по поводу управления благами и услугами совместного потребления. Поскольку, однако, штамм Левиафана сохраняется, необходим свод законов, позволяющий ограничить произвольные действия бюрократии.
Особенно большое социальное возбуждение вызывает рост численности чиновников. Повсеместный рост бюрократии позволяет некоторым исследователям не без сарказма использовать аналогию с «размножением кроликов».
В управляемой (командной) экономике администрация обладает максимальной властью, создает программы для тех, кто находится от нее в зависимости, но она неспособна к рациональному согласованию спроса и предложения со стороны многомиллионных товаропроизводителей и покупателей, к учету ограниченности ресурсов (В. Ойкен). Эта система лишает людей свободы экономического выбора, а также освобождает от ответственности, что рано или поздно порождает бедность.
Рассматривая экономические системы, тяготеющие к свободному рыночному хозяйству, ученые приходят к парадоксальному, на первый взгляд, выводу: самой эффективной является система с максимальной свободой и минимальной экономической властью.
Веру в то, что правовая и административная экономическая политика может достичь желаемого, Ойкен считает наивной. Но скептицизм оказывается менее оправданным, если предположить, что экономическая политика становится аппаратом взаимозависимых действий, в то же время оставаясь конформной по отношению к рынку. И денежная, и кредитная, и валютная, и антимонопольная сферы не только взаимозависимы, но и обязательно имеют социальную подоплеку.
Общий вывод Ойкена: целесообразным является сужение сферы государственного регулирования. С ним солидаризировался создатель послевоенного «германского чуда» Л. Эрхард, практически воплотивший в жизнь заветы своего учителя. Регулирование, в отличие от конкуренции, должно быть дозированным.
И еще на один аспект государственного регулирования, сформулированный более поздними исследователями и носящий загадочное название теоремы эффективности государственной политики, следует обратить внимание. Смысл ее таков: в условиях рыночной экономики, гибких цен и зарплат заранее известные правительственные действия не могут решительно воздействовать на объемы производства и занятости. Если политика предсказуема, то она, как правило, малоэффективна – более результативны неожиданности.
Представители разных теоретических направлений в разной степени используют инструментарий, который преподаватели, как правило, подразделяют на три группы:
Директивные методы, в числе которых находятся налоги и другие фискальные средства распределения государственных расходов.
Монетарная политика, включающая операции на открытом рынке (с ценными бумагами), манипулирование процентными ставками и банковскими резервами, прямое воздействие на денежную массу.
Воздействие «со стороны предложения» посредством налоговых доходов, дерегулирования экономики, умелой переподготовки рабочей силы и других способов влияния на рынок труда, контроль за взаимозависимостью цен и заработной платой, свободой торговли.
Эти рычаги экономической политики используются не только в разной степени, например, монетаристами и государственниками, но и само «нажатие кнопки» предполагает осторожность и дискреционность, т.е. дозированное и гибкое вмешательство.
«Не цели являются предметом решения, но средства, к ней ведущие», – говорил еще Аристотель.
