Теория общественного выбора. Возрождение институционализма

Пионерами этого американского направления в экономике считают мятежного и загадочного Торстена Веблена (1857–1929), выходца из старинного рода и «склонного к буйству и ереси», Джона Коммонса (1862–1945) и известного своим дерзким отношением к оппонентам, ученика Веблена Уэсли Митчелла (1874–1948). Эти и многие другие приватные особенности «духовных отцов несогласия» можно найти в монографии Б. Селигмена «Основные течения современной экономической мысли», переведенной на русский язык еще в 1968 г.

Обратимся, однако, к новаторским идеям институционалистов начала XX в. Веблен получил международную известность своей «теорией праздного класса», созданием естественноклассификационных систем в человеческом обществе. Джон Коммонс известен анализом коллективных институтов, а также межгрупповых связей, сделок и противодействий. У. Митчелл, эмпирик по натуре, увлекался психологией и антропологией, позволявших вскрыть поведенческие рефлексы человека. Крайний эмпиризм Митчелла проявился в создании Национального бюро экономических исследований, разработке конкретных методик прогнозирования (базовых точек). Из крупных исследований У. Митчелла известны «Золото, цены и заработная плата» и «Лекции о типах экономических теорий».

Смена вех в приверженности к тому или иному направлению во второй половине XX в. происходит стремительно. Институциональная мысль уходит на время в сторону, уступая дорогу неокейнсианству и монетаризму. Но в 80-е гг. обнаруживается возрождение институционализма, меняются его терминологические обозначения: на передний план выходит «новый институционализм», «конституционализм». Институциональное направление стало прародителем теории общественного выбора.

Институционализм сочетает множество направлений и фрагментов. Предметом анализа являются группы или организации, самые разные по своему содержанию, интересам, поведению. Все эти институты являются элементами общественных связей. Перед исследователями стоят две задачи: вопервых, найти регуляции зависимостей между общественными связями – с одной стороны, и драматическими эпизодами в истории, структурными кризисами, войнами, столкновениями классов или групп – с другой. Причем каждой институциональной группе приходится впоследствии оправдываться

в экономической целесообразности поступков. Второй задачей институционального анализа остается выбор экономически оптимального, эффективного политического решения.

Сегодняшняя российская экономическая наука находится под заметным влиянием институциональных идей. Профессор Ю. Ольсевич озаглавил свою статью «Институционализм – новая панацея для России?». (В конце фразы автор ставит знак вопроса.) На наш взгляд, панацею вообще следовало бы заменить надеждой или «рациональным ожиданием»*.

Среди смелых и порой весьма неожиданных для России рекомендаций можно задуматься над следующими:

– Какова польза вступления на путь независимости от МВФ и отстраненности от экономических подсказок Запада?

– Прежний политический режим не соответствовал проведению радикальных реформ, но для них, как свидетельствует опыт, нужна сильная власть, которая была бы в состоянии проводить в жизнь ею же принятые законы.

– Очевидным становится несоответствие между отходом от либерализма и восстановлением регулируемой экономики, с одной стороны, и ослаблением демократического начала в экономике – с другой. Но не следует ли задуматься над тем, что в известных условиях именно жесткое экономическое регулирование необходимо для защиты демократии?

Выбор свободный и рациональный

Один из современных физиков заметил, что «невысокая стена привычек отделяет нас от открытия, но из миллионов, проходящих мимо этой стены, редко кто догадывается, что через нее можно перешагнуть». Экономическим открытием, перешагнувшим через стену традиций, стало выдвижение теории общественного выбора, основоположниками которой явились американские экономисты Дж. Бьюкенен (род. в 1919 г.) и К. Эрроу (род. в 1921 г.), ставшие лауреатами Нобелевской премии.

Основателей социального выбора упрекают в экономическом империализме, вторжении в области социологии, права, этики и других отраслей общественного знания. Но в данном подходе просматривается простая логика: ведь речь идет о выборе рациональных форм общения. В любом поведенческом акте – от покупки товара, изменения прически, завода домашних животных, подписки на СМИ до принятия жизненно важных решений – мы совершаем выбор. Отсутствие альтернатив возникает лишь в тюрьме.

Теория, сформировавшаяся в виде экономической, вырвалась на простор, получила междисциплинарный характер, стала новым свидетельством условности наших классификаций. Ключевой в теории выбора является идея универсальности процесса обмена – товарами, услугами, информацией, знаниями, возможностями и т. д.

Непривычным являются подходы и методы анализа. В речи, произнесенной Бьюкененом при вручении ему премии и озаглавленной «Основной закон экономической политики», наш лауреат вспомнил о вечном вопросе социального порядка: «Как мы можем жить вместе в мире процветания, гармонии и сохранить нашу свободу автономных экономических субъектов, которые могут и должны иметь свою собственную систему ценностей».

Для человека XX в. характерно шизофреническое отношение к государству. Двойственность является наследием противостояния двух культурных пластов: идей просвещения, уходящих корнями в глубь веков, и практики социализма. Человек-просветитель чувствует себя, с одной стороны, независимым от государственной власти, но с другой – рабом, заключившим всего-навсего контракт со своим сюзереном.

Но однажды получившего свободу трудно лишить памяти. Сегодня вполне уместной стала концепция «контролируемого Левиафана». Эффективный контроль за действием правительства может быть установлен при истинном единодушии индивидов, и он не тождествен распространенному правилу принятия решений на основе голосующего большинства. «Если индивидуального согласия каждого не требуется для принятия решений, которые затем будут навязываться силой, то отдельный человек оказывается незащищенным от чуждой ему власти, не имеет возможности предъявлять претензии, а его право выбора будет эксплуатироваться другими».

Свобода выбора – это путеводитель экономического человека: покупатель выбирает товар, инвестор – объект для капиталовложений, работающий по найму – интересную и хорошо оплачиваемую работу, род занятий и место работы. Свобода выбора – это и ключевая тема демократии, превращающей экономического человека в избирателя. Для законодателей свобода выбора состоит в предпочтении одного решения другому, для чиновника – это выбор методик и инструментов для реализации принятых решений. Выбор, в том числе и общественный, основан на индивидуальных предпочтениях, общественное сознание – это сознание совокупности индивидов. Коллективные решения происходят из расчетов индивидов, для которых действовать сообща представляется более рациональным. В то же время, находясь в группе, человек ограничен решениями, которые он принимал как член коллектива. В узком, нацеленном на суть понимании теория общественного выбора занята процессами принятия политических решений, демонстрируя тем самым тесную связь между экономическим, политическим и психологическим мотивами поведения.

Задача политики, считает Бьюкенен, состоит в определении правил поведения и рамок дозволенного, т.е. мандата, получаемого субъектом. Политика – это сфера отношений субъектов и государства.

Какое место в системе политических отношений занимают экономисты? Обычный ответ: экономисты дают советы своим «деспотам-благотворителям» – по мнению Бьюкенена, ушел в прошлое. Коллеги-экономисты обязаны прежде всего изучать структуру принятия решений вообще и в области государственных финансов в особенности.

Предпосылками анализа в теории выбора являются методологический индивидуализм (1), экономический человек (2) и понимание политики как процесса обмена (3).

Исходным и конечным пунктами общественного развития выступает индивид. Поведением экономического человека (термин был введен еще А. Смитом) движет эгоизм, «самоинтерес». Человек раньше становится покупателем, чем избирателем. Действиями экономического индивида управляет стремление к предельной полезности. Реализовать эту цель он может лишь в ограниченных рамках своего дохода. Экономическому человеку свойствен рационализм и стремление к максимизации возможного.

Принятие решений

Экономическая мотивация поведения, как правило, кажется простой и даже вульгарной. Тем не менее она присутствует, в прямой или косвенной формах, и на уровне государственной политики.

Обратимся к банальному треугольнику принятия государственных решений.

В социальном смысле государственное регулирование – это воздействие политических структур на субъектов национального хозяйства. Но здесь в дело вступает социально-психологический фактор, включающий национальный менталитет и традиции, степень рациональности ожиданий у публики, доверия к действиям правительства и т.д.

Избиратели знакомятся с программами кандидатов и выражают свои предпочтения путем голосования. В России до сих пор распространена так называемая «личностная ориентация», нам нравится сам человек-кандидат, а его программа менее существенна. Это лишний раз свидетельствует, что до свободы мы пока не доросли. Иногда выборы демонстрируют разгул «коллективного бессознательного», превращаются в балаган. «Бачили очи, що куповалы» – так высказался однажды один из журналистов по поводу жалоб белорусских коллег. Итак, избиратель реализовал свое право.

Законодательная власть определяет диапазон действий для исполнительной власти, и чиновники осуществляют те или иные акции в рамках своего мандата. Они управляют сбором налогов и расходами государства. Избиратель отстранен от конкретных управленческих процессов, но может оказывать влияние через лоббирующие группы, СМИ и т.п.

Бюрократия – это государственная служба, существующая за счет налогов.

В политической жизни понятие власти связано с организациями и учреждениями (бюрократическими структурами). У них существует разделение труда или ролей, складывающееся на основе освященных временем правил и обычаев. Оно определяет место каждого в иерархии власти, порядок соподчиненности. В бюрократической системе преобладают формальные методы работы, распространено выражение преданности данному учреждению со стороны его сотрудников.

Каждый сотрудник выполняет определенный круг обязанностей. Возможности завоевать влияние определяются доступом к информации. Ведущие сотрудники авторитетны потому, что они осуществляют контроль за доступом к информации.

Общим недостатком бюрократии является неопределенность целей ее деятельности и, соответственно, средств достижения. В организации складывается собственная жизнь, при которой особое внимание уделяется строгому и даже мелочному соблюдению правил.

Бюрократия обезличивает отношения между людьми, слепо подчиняется власти. Сотрудники практически отчуждены от результатов своего труда, как бы нейтральны, что укрепляет их приверженность к иерархии должностных лиц.

Конфликты, возникающие внутри бюрократической организации или между ними, порождаются конкуренцией, распределением вознаграждений, иррациональной несовместимостью работников.

«Несмотря на все недостатки бюрократии, – пишет Н. Смелзер, – мы стали настолько от нее зависимы, что, вероятно, невозможно с этим покончить. Поэтому в будущем нас, скорее всего, ждет расширение бюрократического пространства».

При этом аппарат государственного управления не лишен, как и все люди, стремления к обеспечению собственного благосостояния. В психологии чиновника происходит сближение между общественно полезными и личными интересами, зачастую последние как бы принимают вид общественных (в том числе и цель собственного переизбрания или продвижения по служебной лестнице). «Хорошо оформленная общественная система, – пишут авторы американского учебника по экономике, – это та, в которой люди, управляющие государством, ориентированы на достижение

интересов общества при реализации своих собственных целей; система, в которой действует та же невидимая рука, как и на конкурентном рынке».

Джеймс Бьюкенен предложил распространить рыночные категории на анализ политических процессов, выступил с понятием политического рынка. Бюрократические структуры стремятся к максимизации бюджетов своих учреждений. Причины, ими движущие, не нуждаются в объяснении. Между объемом оказываемых услуг и бюджетом учреждения прямой связи нет, бюрократия обменивает свои услуги на весь бюджет, цены на единичную услугу не существует, бюрократию не заботят также и «издержки производства» той или иной услуги. Поэтому точка равновесия спроса на услуги государственного учреждения и их предложения находится на пределе максимизации бюджета, покрывающего издержки в целом. В этих условиях оценка эффективности затруднительна. Сторонники социального выбора предлагают в целях повышения эффективности использования общественных средств, идущих на содержание бюрократии, ввести, условно говоря, сдельную оплату труда в госучреждениях.

Общая схема: избиратели – законодатели – исполнители достаточно условна, но она, по крайней мере, выражает тот факт, что между политическими решениями и их реализацией, между политикой и экономикой находится связующее звено в виде социально-психологического фактора, что зависимость между политикой и экономикой не является прямой и непосредственной. Отставание с получением эффекта от политических действий понятно и неизбежно, но общественное сознание может вообще отвергнуть решения, в особенности если люди не верят правительству. К тому же в смутные времена возникают своеобразные социально-психологические кризисы. Вызванные переменами и психологической неустойчивостью, они могут сломать механизм политического воздействия.

Всматриваясь в схему, мы приходим к заключению о неизбежности лагов, т.е. промежутков времени, необходимых для адаптации; периодов более или менее длительных, выражающих непростые связи между экономикой и политикой.

Проблема политических лагов многомерна. Она включает так называемый «лаг обнаружения», время между возникновением симптомов опасности (кризиса, перегрева конъюнктуры и др.) и их установлением политическими органами; промежутков между обнаружением и принятием решения; между решением и действием. Затем начинается второй акт – адаптация к ним социальной среды, степень общественного согласия.

Порой лаг настолько длителен, что конечный результат оказывается противоположным искомому. Подобные ситуации возникали не только в России; лаги снизили, например, эффективность антиинфляционной политики правительства Кеннеди в США.

Лаги относятся к тем «бродячим сюжетам», которые встречаются повсеместно, по большей части имеют общую социально-психологическую природу. Словарь Макмиллана классифицирует следующие виды лагов: адаптационный, административный, внешний и внутренний, рациональный,

промежуточный, распределительный, сельскохозяйственный, лаг обнаружения, геометрического размещения, кубического уравнения.

При проведении административных реформ первостепенным становится минимизация политических рисков. Эта проблема заботит и правительство России. В числе необходимых предпосылок называют создание и использование так называемых согласительных механизмов на уровне трехсторонней комиссии или рабочей группы, состоящей из представителей правительства, Думы и Совета Федерации. Отрицательным обстоятельством здесь является возникший в конце 90-х гг. подрыв доверия между этими тремя уровнями власти. Политические риски инспирируются существованием региональных элит, сложными отношениями между 12-15 экономически более развитыми регионами-донорами и другими членами Федерации, центральной властью.

Минимизации политических рисков в России могут способствовать активное публичное обсуждение проектов реформирования верховной власти, поддержка созданого в 2000 г. Фонда развития региональных финансов (в особенности путей компенсации потерь для регионов-доноров), упорядочение общего бюджетного устройства страны, а также бюджетозамещающий займ Мирового банка (МБРР), направленный на оздоровление в 2000-2004 гг. региональных финансов.

Завершая разговор о противоречивом единстве государства и рынка, задумаемся над терминологией. Читатель, по-видимому, уже заметил, что для описания этого взаимодействия мы употребляли такие словосочетания, как государственное присутствие в экономике, экономическая роль государства и государственное вмешательство в экономику. Некоторые исследователи полагают, что использование последнего термина возможно лишь там, где государство подменяет рынок, ограничивает конкуренцию*. Но если государство выступает гарантом рыночной экономики, то оно органично вписывается в правила рыночного поведения.

И еще одно терминологическое уточнение нам представляется полезным. Что значит сильное, всемогущее государство?

Если оно просто объявляет себя таковым, то это напоминает разговор из Зазеркалья. «Я духов вызывать могу из бездны, – провозгласил один; и я могу, и каждый это может. Вопрос лишь в том, откликнутся ль они на зов, – заметил скептик».

Если иметь в виду экономическую сторону, то речь, по-видимому, должна идти о гарантиях национальной экономической безопасности, не нарушающих свободную игру рыночных сил. Сильным может быть только экономически эффективное государство, в котором действует принцип затратывыпуск и каждый доллар налоговых поступлений используется с предельным результатом, т.е. сильное государство заботится о социальном благополучии налогоплательщиков. Позднее мы встретимся с имеющимся в западной практике расчетом эффективности государственной политики.