Нормативные акты органов местного самоуправления как источник земельного права

По вопросам местного самоуправления в области использования и охраны земель подзаконные правовые акты могут издавать органы местного самоуправления (местные администрации). В них определяется порядок использования и охраны земель с учетом местных условий (ст. 11 ЗК РФ).

Статья 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий является самостоятельным. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структура их определяется местным населением самостоятельно. В городах и сельских населенных пунктах их граждане осуществляют самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления, формируемые выборными органами. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в том числе и собственностью на землю.

Органы местного самоуправления (далее омс) могут принимать нормативно-правовые акты только в пределах своих полномочий. Полномочия устанавливаются законодательно и, с одной стороны, закрепляют право омс регулировать отдельные вопросы в области землепользования, с другой стороны, устанавливают пределы этих прав. В своей правотворческой деятельности органы местного самоуправления не могут выйти за пределы установленных полномочий.

Пределы полномочий можно определить по следующим критериям:

- предмет правового регулирования (круг вопросов, по которым омс может принимать собственные нормы права);

- форма нормативно-правового акта;

- процедура принятия нормативно-правового акта.

Если нарушены полномочия хотя бы по одному из названых критериев, это может быть основанием для отмены нормативного правового акта.

Правотворческая компетенция органов местного самоуправления закрепляется, прежде всего, в ЗК РФ. Тот круг вопросов, который в ЗК РФ закреплен как предмет правового регулирования омс, не может быть изменен субъектом РФ, либо нормативным актом самого омс.

Перечислим круг правотворческих полномочий, установленных в ЗК РФ.

1) Органами местного самоуправления устанавливаются предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков, предоставляемых из государственной и муниципальной собственности в собственность граждан для индивидуального жилищного строительства и для личного подсобного хозяйства (п. 1 ст. 33 ЗК РФ). Следует отметить, что такие нормы действуют только в случаях, определенных в гипотезе правовой нормы, то есть для целей предоставления земельных участков соответственного назначения в собственность граждан. К отношениям, связанным с совершением сделок между частными лицами, такие нормы применяться не могут.

Отдельному нормированию подлежит предоставление земельных участков в собственность граждан бесплатно. В этом случае законодатель предоставляет право устанавливать максимальную норму собственнику земельного участка. Таким образом, максимальный размер земельных участков, предоставляемых из муниципальной собственности бесплатно гражданам устанавливается нормативным правовым актом омс (п.2 ст. 33).

П. 3 ст. 33 ЗК РФ ссылается на правила землепользования и застройки. Этим нормативным правовым актом устанавливаются минимальные и максимальные размеры земельных участков для всех остальных случаев, не предусмотренных в п. 1 и 2 данной статьи. Нормы, установленные в правилах землепользования и застройки, применяются независимо от формы собственности, во всех случаях образования земельного участка, в том числе, если земельный участок образуется из земельного участка (земельных участков), находящегося (находящихся) в частной собственности. В соответствии с п. 3 ст. 27 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка также в случае, если размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков.

2) Установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований в соответствии со ст. 11 ЗК относится к полномочиям органов местного самоуправления. В регулировании вопросов землепользования на территории населенных пунктов, правилам землепользования и застройки отводится особая роль. Статья 85 ЗК РФ указывает: «Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

 Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки».

Легальное (законодательно установленное) понятие правилам землепользования и застройки дается в ст. 1 Градостроительного кодека Российской Федерации (далее ГрК РФ), в соответствии с которой, правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений

Порядок разработки, утверждения и внесения изменений в правила землепользования и застройки определён ГрК РФ (ст. 30-31). ГрК РФ так же содержит императивные (обязательные) требования к содержанию правил землепользования и застройки. Несоблюдение таких требований может привести к отмене принятых правил по иску любого лица, чьи права были нарушены их принятием. Ввиду того, что правилами должны определяться основные параметры землепользования на территории поселения, а земля является основой жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, правила может оспорить любой субъект правоотношений, проживающий, или осуществляющий свою деятельность на соответствующей территории.

Так, 5 мая 2011 года, Определением кассационной инстанции Самарского областного суда, были отменены Правила землепользования и застройки городского округа Самара, принятые 15 июля 2010 года Самарской городской думой. Судебный орган сделал вывод, что при осуществлении процедуры утверждения и согласования правил были допущены нарушения, что делает данный документ нелегитимным.

3) Земельным кодексом РФ устанавливается обязанность органов местного самоуправления обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности или ведении. Для этого они в числе прочих мер должны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.

С учетом того, что земельные отношения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, иное может быть установлено не только федеральными законами, но и законами субъектов РФ.

В этом случае законодатель идет по пути взаимосвязанного наделения органа местного самоуправления как правоприменительными, так и правотворческими полномочиями. Орган местного самоуправления наделяется правом предоставлять земельные участки гражданам и юридическим лицам для целей, не связанных со строительством и соответственно устанавливать порядок такого предоставления.

4) Этот же принцип применяется в конструкции ст. 72 ЗК РФ, в п. 2 которой зафиксировано: муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Таким образом, омс наделяется правоприменительной компетенцией по осуществлению муниципального земельного контроля и правотворческой компетенцией в регламентации порядка этой деятельности.

Но такая логическая цепочка выстраивается не всегда. Для того, чтобы у органа местного самоуправления возникло право, и одновременно обязанность регламентировать какую-либо сферу земельных отношений, это должно быть прямо определено в законодательстве. При этом у омс отсутствует право опережающего нормотворчества, которое есть у субъекта РФ в области земельного законодательства.

5) Статьей 87 ЗК РФ органы местного самоуправления наделяются правом устанавливать порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также зон с особыми условиями использования земель данной категории, но только в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности.

Некоторые полномочия омс в области нормотворчества конкретизированы в Законе Самарской области «О земле». Так, в ст. 7 определяется: «Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий местного значения и порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий местного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно с учетом требований федерального законодательства и настоящего Закона». А в соответствии со ст. 8 данного закона, порядок проведения общественных слушаний при установлении публичного сервитута в интересах местного самоуправления или местного населения устанавливается органом местного самоуправления.

[1]Сыродоев Н.А. История земельного права. /Государство и право. 2000. № 4. С. 242.

[2] См.: Коловангин П.М. Собственность на землю в России. История и современность. – СПб. 2003. Ст.245.

[3] См. Коловангин П.М. там же. Ст. 245.

[4]Белихин В.Г. Реформирование земельных отношений в России в ХIХ – ХХ вв. М., 2000. С. 23.

[5]Жариков Ю.Г. Улюкаев В.Х. Чуркин В.Э. Земельное право. Учебник. – М. 2003. Ст. 35.

[6] СУ. 1917. № 1. Ст. 3.

[7] СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.

[8] СЗ СССР. 1928. № 69. Ст. 642.

[9] СЗ СССР. 1930. № 24. Ст. 582.

[10] Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

[11] Гущин Н.Э. Современная аграрная реформа России: правовые основы, социально-экономические результаты. Учебно-методическое пособие. Саратов. 2001. С. 5.

[12] ВВС СССР. 1990. № 10. Ст. 129.

[13] ВВС. 1990. № 26. Ст. 324 и 327.

[14] ВВС. 1991. № 22. Ст. 768.

[15] ВВС. 1992. № 1. Ст. 53.

[16] САПП. 1992. № 1-2. Ст. 9.

[17] САПП. 1992. № 12. Ст. 931.

[18] ВСНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 26.

[19] САПП. 1993. № 44. Ст. 4191.

[20] ВСНД и ВС РФ. 1992. № 14. Ст. 761.

[21] САПП. 1993. № 52. Ст. 5085.

[22] Первый проект Земельного кодекса был внесен в Государственную Думу в июне 1994 г., пройдя с трудом к маю 1995 г. три чтения в Государственной Думе, он не получил одобрения в Совете Федерации. Итогом почти годичной работы согласительной комиссии стало одобрение проекта Советом Федерации в июле 1997 г. Однако, проект не был подписан Президентом. Переработанный с учетом президентских замечаний Земельный кодекс вновь с минимальным перевесом прошел все три чтения в Государственной Думе и получил одобрение Совета Федерации в мае 1998 г., но вновь не был подписан Президентом. Доработанный вариант проекта был внесен в государственную думу Президентом РФ в декабре 1998 г., однако не набрал необходимого количества голосов.

[23] СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.

[24] Право собственности на землю: Постатейный комментарий главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации / В.В. Андропов, Б.М. Гонгало, Д.В. Жернаков и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2010.

[25] СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.

[26] СЗ РФ. 2000. № 1. Ст. 149.

[27] СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

[28] СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

[29] ФЗ от 17.04.2006. № 53-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 17. Ст. 1782.

[30] СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

[31] СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1644.

[32] СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

[33] СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

[34] СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

[35] СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2249.

[36] СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2881.

[37] СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5276.

[38] СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

[39] СЗ РФ. 30.07.07. № 31. Ст. 4017.

[40] Федеральное агентство государственной регистрации, кадастра и картографии.

[41] Из них в собственности юридических лиц 0,6 % (10286,9 тыс. га), в собственности физических лиц 7,2 % (123190,7 тыс. га)

[42]www.rosreestr.ru

[43] См., например: ПандаковК.Г.,Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. 3-е издание, испр. и доп. – Саратов: Изд-во «Научная книга», 2004; Алпатов А.А. Земельная реформа в новой России. – М.: АКДИ «Экономика и жизнь», 2005.

[44] Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.

[45] СЗ РФ. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3482.

[46]См, например: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Д.С. Бондаренко, Е.А. Галиновская и др.; под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009.

[47] Теория государства и права: учебник для вузов / Отв. Ред. В.Д. Перевалов. – 3-е изд.. перераб.и доп. – М.: Норма, 2004. С. 164.

[48] Особенно много отсылочных норм содержится в ЗК РФ, что качественно влияет на уровень кодификации земельного законодательства.

[49]Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: монография. – М.: Институт законодательства и сравнительного правовоедения при Правительстве РФ, Юридическая фирма «Контракт», 2009.

[50]Жариков Ю.Г. Земельное право России: учебник. – М.: КРОКУС, 2006. С. 63.

[51] ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007 № 221-ФЗ.

[52] См.: Земельное право: Учебное пособие / под ред. К.Г. Панкова. – М.: Издательско-торговая компания «Дашков и К», 2011. С. 24-26.

[53]Жариков Ю.Г. Указ.соч. С. 67-69.

[54] Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009.

[55] См, например:Дамбиева Т.В. Земля как объект права собственности Российской Федерации; Крассов О.И. Юридическое понятие "земельный участок"; Мелихов А.И. Право частной собственности на земельные участки: конституционно-правовой аспект; Дегтев А. Земля - объект земельных и гражданских правоотношений; Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С. Право муниципальной собственности на земельные участки в Российской Федерации: вопросы теории и практики и др

[56] Анисимов А.П. Земельное право России: учебник для бакалавров / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под ред. А.П. Анисимова. – 3-е изд., перераб. И доп. – М.: Издательство Юрайт, 2012. С. 21.