Бюрократия как историко-общественный и политический феномен

Теоретического единства в отношении изучения феномена бюрократии, формирования ее концептуальных основ и определения ее последствий в науке не существует до сих пор.

Бюрократия - явление историческое. Ее формы менялись на протяжении истории в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства.

Несмотря на то, что сам термин «бюрократия» появился только в начале XVIII века, концепция подобной административной системы существует с древних времён.

 Ключевым моментом для её возникновения является изобретение письменности.

Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Востока, что обусловлено было обособлением сферы государственного управления. Историки отмечают наиболее развитую бюрократию в этот период в Китае. Сложные бюрократические структуры существовали в Римской империи и особенно в Византии.

В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом были представлены королевская (монархическая) власть и церковь.

Здесь возникновение и усиление бюрократии шло параллельно возникновению и усилению государственной власти. Вместе с политической централизацией развивалась и централизация административная, как орудие и подспорье первой она была нужна для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать особый класс должностных лиц, непосредственно и исключительно подчинённых центральной власти [8].

С упадком и вырождением местных корпораций, цехов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское государство (XVII—XVIII века), в котором все проявления духовной и материальной жизни одинаково подчинялись опеке государственной власти. Побочным эффектом всех названных процессов стало формирование бюрократии.

Подражая высшим классам, мир канцелярий и присутственных мест стал повсеместно использовать символические знаки отличий — матерчатые покрытия столов. У начальства они были красного цвета, у среднего звена — зеленого, у чернорабочих канцелярии — серого, так что по этой цветовой символике сразу можно было определить статус служащих.

В конце XVIII в. в среде физиократов к слову «бюро» прибавили весьма употребительное греческое слово «кратия»; так появилось слово «бюрократия», то есть правление, господство канцелярий.

Традиция приписывает его авторство политэконому В. де Карнапу (хотя иногда предлагаются и другие кандидатуры, например, де Гурне). Вначале это слово употреблялось только в отношении к правительственным чиновникам, но впоследствии оно стало применяться по отношению к любым большим организациям [9].

Серьезное усиление бюрократии произошло в период существования абсолютных монархий.

Так, например, в королевской Франции при Людовике XIV общее количество государственных чиновников значительно превышало число офицеров и удельный вес канцелярий в управлении всеми общественными делами стремительно рос, подчас вызывая глухое недовольство всех сословий.

В докапиталистических формациях бюрократия существовала прежде всего, как форма политической организации. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой политической, экономической и социальной организации, начиная с государства и завершая управленческими структурами предприятий, фирм, политических и добровольных организаций.

Сложность и противоречивость явления бюрократии, бюрократизация всех сфер жизни общества обусловили необходимость разработки трактовок и концепций бюрократии.

Одни из первых современных представлений бюрократии были сформулированы К.А. Сен-Симоном (1760—1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он справедливо полагал, что в будущем власть не будет передаваться по наследству. Она будет сосредоточиваться в руках тех, кто обладает специальными знаниями.

Определенный вклад в осмысление феномена бюрократии внес О. Конт (1798—1856). В частности, он утверждал, что социология обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым кладя конец спорам «анархистов», не признающих «порядка», и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также ту важную мысль, подчеркиваемую Контом, что в складывании социальных организаций немалую роль надо отводить «стихийным», «естественным» тенденциям [10].

Первое научное описание бюрократии предпринял Г. Гегель (1770—1831). Он исходил из принципа разделения власти между государством и «гражданским обществом», положив в основу анализа предпосылку «корпораций» (замкнутых организаций).

Отправной точкой гегелевского анализа явилось положение о том, что задачей бюрократии являлось служение общественным интересам. Смысл этого служения – в сохранении единства общества, его стабильности и устойчивости. Гегель первый выделил ту роль, которую играют служащие, или функционеры, в процессе унификации и рационализации общественного организма, противостоя раздробленности, многоликости и мозаичности отношений на уровне гражданского общества. Объединительная функция государства, практическими исполнителями которой становится слой государственных служащих, соответствует реализации всеобщего интереса. Смысл существования этого слоя и его задачи заключаются в отстаивании и сохранении идеи первичности общества как важнейшей социальной целостности по отношению к идее общества как совокупности разнородных индивидуальных интересов. [11 стр. 306-312].

И именно в трудах Гегеля идеи рационального устройства такого государства получили наиболее отточенное и завершенное выражение.

В «Философии права» он соединил этический рационализм И. Канта и традиции немецкого идеализма, соотнеся их с реалиями институционального устройства Прусского государства того времени. Гегель видел в нем идеал устройства человеческого общества как с точки зрения максимально-эффективного способа достижения общего блага, так и в перспективе реализации индивидуальных целей самореализации личности [11 стр. 403-412].

Бюрократия, наряду со слоями промышленников и аграриев, в его концепции составляют фундаментальное триединство, ответственное за реализацию общественных нужд.

Легитимность таких функций, доверие к слою государственного чиновничества непосредственно связаны с политической культурой этого слоя и их социально-политическим поведением в обществе.

Так рождается мысль о повышении профессионализма и компетентности чиновников, которая впоследствии составит центральное звено построений теории и исследований М. Вебера, видевшего в бюрократии максимально эффективную модель решения проблем цивилизованного общества.

В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократия при этом противопоставлялась, с одной сто­роны, системе феодального правления, основанной на персонифи­цированной власти группы людей, окружающих суверена, с другой, системе представительного правления, то есть правления выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту. Так, например, Дж. Ст. Милль в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих [12].

Особенно усиливается бюрократия и бюрократизация общества в XX в., что связано с ростом требований к организации всех сфер жизни, с объективным ходом социально-экономического развития.

Все это обусловило необходимость выработки общих принципов деятельности организаций, включающих в себя структуру управления, иерархию должностей, строгое разделение функций, правила информирования руководства, исполнительскую дисциплину. Объективная основа бюрократии, ее всеобщий характер предопределяется процессом управления как целенаправленным воздействием на деятельность людей, их объединений и организаций.

Становление современного общества, как точно подметил еще А. де Токвиль, повсеместно сопровождалось бурным ростом числа государственных канцелярий и их служащих [13 стр. ]. Процесс «дефеодализации» общества и государства, подчеркивает П. Бурдье, означал разрыв с «естественными» связями (родством) и утверждением нового порядка воспроизводства королевской власти и бюрократии.

На смену персонифицированной власти суверена приходит власть бюрократии. На смену системе наследования должностей приходит система назначений. В результате в обществе и государстве постепенно формируется новая группа, состоящая из тех, кто получил свое положение не благодаря родственным связям, а благодаря образованию и профессиональной компетентности. Обладая такими специфическими знаниями, отвечающими новым потребностям управления ресурсами, как письмо и право, чиновники очень скоро обеспечивают себе моно­полию на наиболее типично государственные ресурсы: строгость и дисциплину в отправлении власти, здравый смысл, противостоящий эмоциональным порывам, новые модели и организационные приемы социального действия, специфический бюрократический способ мыш­ления, основанный на нормах права и правилах формальной логики, учтивость, способствующую распространению куртуазности.

Одним словом, новая социальная группа сформировала свой особый рационально-бюрократический альянс, который как никакой другой отвечал требованиям формирующегося современного общества и национального государства.

На территории Российской империи это понятие появилось после 1814 г. и сразу же вступило в конфронтацию с отечественным термином «чиновничество», возникшим в начале XIX в.

Слово «чиновник», как установил И.А. Голосенко, на древне церковном языке означало не человека, а свод правил, по ко­торому священнослужители отправляли церковную службу. Светское использование этого термина, а также производного от него термина «чиновничество», применяемого для «обозначения всей гражданско-служащей корпорации», сложилось в первые годы правления Александра I в кругах, близких к реформатору той поры М. Сперанскому.

Но, как отмечали позднее различные исследователи, корень в обоих словах был один, а именно — чин, то есть чинящий «дело и порядок». Иными словами, предполагалось, что слово «чиновник» должно было означать «и деятеля, и упорядочника», администратора и законника. Однако в языковой практике опять произошел сбой, в первую очередь благодаря появлению западного термина «бюрократия».

Вследствие этого в России XIX - начала XX вв. понятия «бюрократия» и «бюрократизм» стали употребляться в самых разных и несовпадающих смыслах.

Используемый в современном значении термин «бюрократия» в буквальном смысле означает власть, господство канцелярии и современное значение этого термина употребляется как:

1) деятельность чиновников в государстве;

2) канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальных правил и предписаний.

В этом втором значении термин «бюрократия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюрократизма, которые характеризуют оторванность центра, администрации от народа и которые защищают интересы правящего слоя, господствующего класса.

В современной интерпретации термин «Бюрократия» - рассматривается также как определенная социально-профессиональная группа, обладающая специальными знаниями и подготовкой и осуществляющая в системе современного общества функцию управления.

Все современные социальные и политические организации являются в значительной степени бюрократическими по своей природе. Бюрократия занимает управленческие должности в аппарате государственной исполнительной власти, на предприятиях и в учреждениях государственного и частного сектора экономики.

Автор работы считает, что эмпирически наблюдаемым фактом стала универсальность бюрократии – ее присутствие во всех государственных системах: как в капиталистических, так и социалистических, а также наличие ее в институализированных обществах с разным уровнем развития – в высокоразвитых и слаборазвитых.

Как организационно-политическое явление бюрократия универсальна и повсеместна. В этом смысле она связана с самой функциональной сущностью института государства. Формы же бюрократии различны и во многом определяются не только особенностями режима, но историческим наследием и особенностями национальной психологии и конкретного типа общественного сознания.

«Опыт показывает, что недостаточно изменить способ производства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии. Опасения в отношении ее восстановления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и создать условия большей социальной эффективности. Очевидно, что для этого вовсе недостаточно отказа от “всякого государства”», – пишет французский политолог Анисе ле Пор [14 стр. 52-59].

Подводя итог проведенным в данной статье исследованиям автор работы делает вывод, что в результате исследования концепций ученых различных стран и временных периодов были даны различные трактовки понятию «бюрократия». Исследователи рассматривали данное явление с положительных и отрицательных сторон. Необходимо выделить веберовскую и марксистскую теории, а также имперскую модель бюрократии.

Таким образом, бюрократия сложилась как общественно-политический и исторический феномен и должна рассматриваться как неотъемлемая часть современной общественно-политической системы.