Общий подход к определению понятия

Введение

 

Современное общество немыслимо без служебной деятельности целой группы субъектов правоотношений. В этой группе особо выделяется публичная служба, то есть служба граждан на некоторых должностях в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В соответствии с действующим законодательством публичная служба (т.е. государственная и муниципальная служба) ограничивается службой в органах государственной власти и органах местного самоуправления. В этом состоит специфика данного вида служебной деятельности.

В условиях признания местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя (статья 12 Конституции Российской Федерации) и самостоятельного института по решению населением вопросов местного значения, необходимо отличать институт муниципальной службы и государственной службы. По мнению Кутафина О.Е., Фадеева В.И. служебная деятельность осуществляется на основе замещения должности - необходимого элемента любой управленческой структуры, включая и структуру местного самоуправления.

Таким образом, публичная служба тесно связана с системой органов государственной власти и местного самоуправления, она производна от этой системы. Замысел реформы муниципальной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о муниципальной службе, установлению соответствия социального и правового положения муниципального служащего степени возлагаемой на него ответственности и разграничения понятий государственной и муниципальной службы.

В системе прав и свобод человека и гражданина особая роль отводится праву граждан участвовать в управлении делами государства, в том числе праву на равный доступ к государственной службе. Несмотря на отсутствие соответствующего предписания в статье 32 Конституции Российской Федерации, не меньшую значимость имеет право граждан на равный доступ к службе в органах местного самоуправления. Согласно Закона граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, национальности и т.д.

Вместе с тем, в целом за последние годы в юридической науке проблемы становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования должным образом не исследовались. Многие элементы понятийного аппарата, такие, как «гражданское общество», «муниципальный служащий» и «служащий муниципальной службы», «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», еще не получили четкого научного обоснования, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе. Не в полной мере изученной остается проблема классификации факторов, влияющих на правовой статус муниципальных служащих, процесс муниципального нормотворчества.

Подобная ситуация сложилась и в вопросах подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Все вышеперечисленное определяет актуальность выбранной темы.

Объектом исследования выступают кадровые аспекты муниципальных отношений, формирующиеся в процессе реализации Конституции Российской Федерации и принятых законодательных актов по развитию и совершенствованию местного самоуправления, института муниципальной службы.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты и реальные правоотношения, свидетельствующие о состоянии кадров му-ниципальной службы в России.

Цель исследования состоит в анализе вопросов правового регулирования института муниципальной службы

Для достижения данной цели исследования предполагается решение следующих задач:

уточнить понятие и определить основные признаки муниципальной службы;

определить место муниципальной службы в системе муниципального права Российской Федерации;

дать определение понятия «муниципальный служащий» и определить его основные признаки;

рассмотреть и проанализировать классификацию муниципальных служащих;

исследовать проблемы правового статуса муниципального служащего в России;

проанализировать проблемы мотивации муниципальной службы.

Работа состоит из введения, двух глав и заключения.

В первой главе даются общие понятия муниципальной службы; во второй главе анализируются такое вопросы как правовой статус муниципальных служащих, прохождение службы, мотивация деятельности.

 

Глава 1. Что такое муниципальная служба

Общий подход к определению понятия

 

В государстве, где признается и гарантируется местное самоуправление, государственная власть и местное самоуправление должны быть в целом разграничены функционально, определена сфера муниципальной деятельности, отличная от государственной. Эта сфера устанавливается законом, соблюдение которого составляет важнейшее условие реальности местного самоуправления.

В Советском государстве хотя и существовали законы, регламентирующие права и обязанности местных Советов, но они не выделяли этим органам такой участок деятельности, на который не распространялось бы влияние государства. Утверждалось, что каждый местный Совет несет в себе частицу верховной государственной власти. За местными Советами наряду с полномочиями, имевшими локальное значение, закреплялись обязанности по контролю за исполнением на их территории законов, обеспечению законодательства о всеобщей воинской обязанности, назначению и выплате пенсий и т.д. Кроме того, будучи подчиненными партийному аппарату, местные органы власти часто действовали не по закону, а по указанию соответствующих партийных комитетов, включаясь в масштабные государственные кампании и проекты. Это была практика централизованного государства с весьма ограниченной автономией его местных подразделений.

Местный Совет как орган государственной власти решал все вопросы, имеющие значение для данной территории (района, города, села, поселка и др.), исходя не только из интересов населения, но и из общегосударственных интересов. Эта формула позволяла в любое время обвинить местный Совет и его исполнительные органы в местничестве со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Экономическую основу централизации Советского государства составляла единая государственная собственность. Существенным шагом вперед в децентрализации власти было введение Законом Союза ССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" особой, "коммунальной" собственности, отличной от государственной и служащей удовлетворению социально-экономических потребностей населения. Однако, несмотря на провозглашенную самостоятельность местных Советов в решении вопросов местного значения, продолжал действовать принцип "сочетания местных и государственных интересов".

Союзный закон не определял конкретного содержания вопросов местного значения, относя их установление к ведению союзных и автономных республик. Таким образом, компетенция местного самоуправления как бы проистекала из компетенции республик (отнюдь не союзной компетенции). Из этой концепции исходил Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". В нем подчеркивалось, что местное самоуправление в РСФСР регулируется Конституцией и законами РСФСР, а также актами Союза ССР по вопросам, переданным ему РСФСР.

В статье 2 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г. система местного самоуправления определялась следующим образом: "Местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения".

В соответствии с Конституцией РФ законодательство разграничивает государственную службу и муниципальную службу: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Согласно же Закону об общих принципах организации местного самоуправления муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации устанавливает Закон об основах муниципальной службы. В соответствии с ним муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью.

Муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления.

На муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления.

Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав законных интересов муниципального образования, его населения.

Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный.

Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета.