Правовая природа исполнительного производства

Характеризуя законодательные акты, выступавшие юридическим основанием деятельности судебных приставов-исполнителей до февраля 2008 года, следует отметить, что они были далеки от совершенства. В 65 первую очередь, слабой степенью разработанности была отмечена процессуально-процедурная сторона деятельности судебных приставов-исполнителей. Ведь, по большому счету, исполнительное производство можно свести к системе юридических технологий и процедур.

Прежний Федеральный закон «Об исполнительном производстве» не обращал должного внимания на процедурно-процессуальную основу деятельности судебных приставов-исполнителей. Закон характеризовался «недостаточной согласованностью правовых норм, пробелами в правовой регламентации». Новый Закон более совершенен, но не идеален. Пункт 2 статьи 3 Федерального закона «Об исполнительном производстве» 2007 года устанавливает, что нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать данному Федеральному закону.

Однако в самом Законе не содержится регламентации действий правоприменителя, если ему придется столкнуться с подобными противоречиями, как указано в пункте 5 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации: в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации данному кодексу или иному закону применяется Гражданский кодекс или соответствующий закон. Таким образом, вопрос о регулировании коллизий и пробелов в исполнительном производстве законодатель оставил открытым. Это возможно только в двух случаях: либо мы имеем дело с типовой ситуацией, способы разрешения которой неоднократно апробировались на практике, либо имеет место изъян законодательной техники. Повторимся, вопрос о сущности исполнительного производства законодателем не урегулирован. Следовательно, мы имеем дело с изъяном законодательной техники.

В статье 4 Закона указан исчерпывающий перечень принципов исполнительного производства. На наш взгляд, изложение принципов исполнительного производства юридически обосновано. Законодатель сформулировал требования к процедурам исполнительного производства и закрепил возможность обращения к аналогии права. Согласно пункту 1 статьи 3 Закона исполнительное производство строится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, регулирующими условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актами других органов и должностных лиц. Также согласно пункту 4 указанной статьи, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, то применяются правила между- 66 народного договора.

Принципы исполнительного права, бесспорно, соответствуют Конституции Российской Федерации. Так, пункт 3 статьи 4 Закона соответствует пункту 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации. Пункт 1 статьи 4 (принцип законности) соответствует нормам, изложенным в статьях 19, 23, 25, 35, 46 и 53 Конституции Российской Федерации. Изложение принципов построения некой правовой конструкции носит всегда скорее декларационный, нежели прикладной характер. Даже нормы Конституции Российской Федерации, которые имеют прямое действие на территории России, так бы и оставались «пустыми обещаниями», если бы отсутствовал детально разработанный механизм воплощения данных правовых принципов в отраслевом законодательстве. Однако не все конституционные принципы, а вслед за ними и принципы исполнительного производства получили адекватное раскрытие в тексте Закона.

Принцип соотносимости объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения сталкивается в ряде случаев с принципом своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения. Из первого принципа вытекает, что общая стоимость имущества, на которое накладывается арест, не должна превышать сумму долга по исполнительному документу, суммы исполнительного сбора и штрафов, если таковые взыскиваются с должника.

Таким образом, если с должника взыскивается, к примеру, штраф в размере 1000 руб., который он отказался платить добровольно, судебный пристав-исполнитель может обратить взыскание на принадлежащее должнику имущество. Но при этом нельзя наложить арест на автомобиль или на дом должника, если отсутствуют денежные средства в необходимом количестве.

Таким образом, складывается проблемная ситуация, суть которой в следующем. Должен ли судебный пристав-исполнитель возвратить исполнительный документ взыскателю на основании пункта 4 статьи 46 Закона: если у должника отсутствует имущество, на которое может быть обращено взыскание, и все принятые судебным приставом-исполнителем допустимые законом меры по отысканию его имущества оказались безрезультатными? Формально имущество, на которое можно обратить взыскание, отсутствует, так как нельзя накладывать взыскание на имущество, стоимость которого во много раз превосходит сумму долга по исполнительному документу. Полагаем, что Закон нуждается во внесении уточнений.

Принцип своевременности совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, с нашей точки зрения, не обладает разработанным механизмом воплощения. В Федеральном законе «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 года была устранена рассогласованность правовых оснований исполнительного производства, которая имело место быть в статье 2 Федерального закона «О судебных приставах» и статье 2 утратившего силу Федерального закона «Об исполнительном производстве».

Были унифицированы основные позиции двух центральных законов, регулирующих исполнительное производство. Теперь законодательство Российской Федерации об исполнительном производстве опирается на Конституцию Российской Федерации, вышеуказанные федеральные законы, иные законы Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и ратифицированные международные договоры. Единственным изъяном законодательной техники выступает то, что нормативные правовые акты Министерства юстиции, указанные в Федеральном законе «О судебных приставах», правотворцем не были отнесены к источникам исполнительного права и не были зафиксированы в вышеуказанном Законе. Статья 17 Конституции Российской Федерации устанавливает равенство всех лиц перед законом и судом. С одной стороны, «сторонам исполнительного производства предоставлены одинаковые процессуальные возможности в выборе модели поведения».

С другой стороны, согласно той же Конституции Российской Федерации участникам правоотношений гарантируется использование того языка, который человек лучше понимает (п. 2 ст. 26 Конституции РФ). На сферу исполнительного производства распространяется один из конституционных принципов: принцип национального языка. Данный принцип нашел закрепление в статье 58 Федерального закона «Об исполнительном производстве»: стороны исполнительного производства, равно как и судебный пристав-исполнитель, могут пригласить переводчика. Следовательно, иные лица, участвующие в исполнительном производстве, не получили права пользоваться услугами переводчика.

Переводчик имеет право на вознаграждение за выполненную работу. Выплаченное ему вознаграждение относится к расходам по совершению исполнительных действий (п. 4 ст. 58 Закона). Из этого следует, что право на использование переводчика равно гарантировано для сторон исполнительного производства, но использование данного права взыскателем не связано со значительными финансовыми издержками, в то же время для должника возникает определенное обременение. Таким образом, получается, что нарушается фундаментальное право каждого человека на доступность процесса правосудия. Общий принцип, которым «руководствуется закон, за исключением частностей…за все платит должник».

Все же полагаем, что ссылка на то обстоятельство, что исполнительное производство возбуждено по вине должника, соответственно, все расходы должна нести виновная сторона, представляется некорректной, так как не всегда должник является виновным лицом. Возьмем, к примеру, ответственность поручителя перед банком или иной кредитной организацией по обязательствам недобросовестного кредитора или неуплата коммунальных платежей в связи с тем, что человек длительное время не получал заработную плату. Кроме того, «многим нашим гражданам просто нечем отдавать долги, а предприятиям платить налоги».

В связи с вышеизложенным полагаем, что услуги переводчика должны оплачиваться из федерального бюджета, а не из кармана должника. Статья 23 Конституции Российской Федерации гарантирует неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Однако новый Федеральный закон «Об исполнительном производстве» вслед за утратившим силу Законом не накладывает обязанности на судебного пристава-исполнителя хранить в тайне сведения, которые стали известны ему в ходе исполнения служебной деятельности.

Не возлагает Закон юридической ответственности на судебного пристава-исполнителя за разглашение информации, которая стала ему доступной в связи с осуществлением служебных полномочий. Учитывая тот факт, что судебному приставу-исполнителю становится известен целый ряд сведений, составляющих коммерческую тайну (для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) и личную тайну – для физических лиц, полагаем, что необходимо внести соответствующую поправку в Федеральный закон «О судебных приставах» и дополнить перечень обязанностей, возложенных на судебных приставов-исполнителей в силу статьи 12 указанного Закона, обязанностью не разглашать сведения, которые стали известны судебному приставу-исполнителю в ходе исполнительских действий. Кроме того, необходимо продумать систему мер ответственности, которая будет возлагаться на судебного пристава-исполнителя.

Данное правомочие существенно облегчает исполнение должностных обязанностей для судебного пристава, но создает определенные проблемы. Предположим следующую теоретическую ситуацию. Должник проживает в двухкомнатной квартире, находящейся в собственности его матери. Имеет ли право в этой ситуации судебный пристав-исполнитель вторгаться в это жилище, если не имеется согласия собственника? С одной стороны, он обладает данным правомочием. С другой стороны, он своими действиями ущемляет права собственника.

Следующая проблемная ситуация связана с правом судебного пристава-исполнителя устанавливать временные ограничения на выезд должника из Российской Федерации (п. 15 ст. 64 Закона). Пункт 2 статьи 27 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Теоретически спорным до сих пор остается вопрос о возможности наложения ареста на имущество должников по исполнительным документам внесудебных органов и возможности применения меры принудительного обращения данного имущества на основании несудебных актов.

Проблему породило формальное противостояние пунктов 6, 8 статьи 7 и статьи 45 Федерального закона «Об исполнительном производстве» и пункта 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации. Данная статья Конституции Российской Федерации гарантирует неприкосновенность частной собственности. Помимо того, что охрана частной собственности гарантирована Законом, пункт 3 устанавливает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Положения данной статьи Конституции находятся в соответствии со статьей 17 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года о том, что каждый человек имеет право владеть имуществом как единолично, так и совместно с другими, никто не должен быть произвольно лишен своего имущества, а также статьей 1 Протокола № 1 от 20 марта 70 1952 года к Европейской конвенции о защите прав человека и его основных свобод (в ред. Протокола от 11 мая 1994 г.), согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности; никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Отраслевое законодательство также охраняет частную собственность как естественное и неотчуждаемое право, одну из экономических основ конституционного строя.

Статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ предусматривает, что гражданское законодательство основывается на признании неприкосновенности собственности. Право собственности детально регламентируется разделом II «Право собственности и другие вещные права» Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно статье 237 указанного Кодекса:

1. Изъятие имущества путем обращения взыскания на него по обязательствам собственника производится на основании решения суда, если иной порядок обращения взыскания не предусмотрен законом или договором.

2. Право собственности на имущество, на которое обращается взыскание, прекращается у собственника с момента возникновения права собственности на изъятое имущество у лица, к которому переходит это имущество. Однако на практике имеет место применение процедур, противоречащих конституционным принципам.

Так, С. Зинченко, А. Удовиченко и В. Галов констатируют, что «в системе законодательства сложилась парадоксальная ситуация, когда норма статьи 35 Конституции… получила ограничение в производных законах»[10]. К подобным внесудебным органам можно отнести административные органы. В случае допущения принудительного обращения имущества должника на основании внесудебных актов складывается ситуация, когда имущество изымается по постановлению органа, с которым у физического или юридического лица сложилась конфликтная ситуация. Следовательно, властный орган в данном случае – лицо заинтересованное. «Наличие такого интереса у стороны и противостоящее этому несоблюдение требований у другой стороны позволяет считать, что стороны находятся в состоянии спора».

Таким образом, фактически получается, что решение спора осуществляет субъект, прямо заинтересованный в определенном исходе. А это, как известно, недопустимо. Однозначного решения данного противоречия не содержат ни судебная практика, ни теоретические разработки ученых. Существует точка зрения, согласно которой необходимо внести поправку в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и исключить из перечня документов, на основании которых возбуждается исполнительное производство, акты внесудебных органов. И вместе с этим ввести «обязательное судебное подтверждение всех актов несудебных органов для целей их последующего принудительного исполнения». Если оставить в силе возможность принудительного отчуждения имущества по решению административных органов, то, по образному выражению

В. Кочуры, мы «будем иметь не конституционные гарантии судебной защиты от необоснованных нарушений прав и свобод, а только право обжалования уже совершившихся действий третьих лиц». Все же полагаем, что квалифицированный ответ может дать только Конституционный Суд Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений уже признал недопустимость произвольного ограничения права собственности[11].

Рисунок 1 - Алгоритм реализации арестованного имущества

В настоящее время в Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» отсутствует порядок регулирования такого важного аспекта как срок в течении которого судебный пристав-исполнитель выносит постановление об окончании исполнительного производства. Рассматривая статью 47 Федерального закона «Об исполнительном производстве» можно отметить, что в ней отражены только случаи, которые выступают в качестве основания для того, чтобы окончить исполнительное производство. Наряду с этим, конкретны положения относительно сроков принятия, рассмотрения материалов и на основании этого вынесения соответствующего постановления отсутствует.

Динамично развивающиеся общественные отношения, появление новых сфер правового регулирования, внешнеполитическая и экономическая конкуренция и многие другие факторы обуславливают необходимость совершенствования национальной нормативной базы, направленной на эффективность исполнения судебных решений.