Обеспечение единства страны

Объективная сложность управления Россией заключается не только в ее огромной территориальной протяженности, но и в значительном различии между отдельными ее частями. Выделяются средненаселенные, относительно бедные природными ресурсами, но обладающие развитой инфраструктурой Центр и Север Европейской части, Поволжье; многонаселенные, относительно бедные ресурсами и с более слабой инфраструктурой Юг европейской части и Северный Кавказ; малонаселенные, почти лишенные инфраструктуры, но богатые природными ресурсами Урал, Сибирь и Дальний Восток.

Россия разделена на множество регионов (единиц административно-территориального характера — областей, краев, республик, национальных автономных округов) с разным уровнем социально-экономического развития. Регионы различаются по размерам своей территории, обеспеченности ресурсами, степени дотационности бюджетов. По площади территории в 338 раз отличается Республика Саха (Якутия) от Северной Осетии, по численности населения в 443 раза отличается Москва от Эвенкийского автономного округа. Существуют субъекты Федерации со 100%-ным уровнем урбанизации (Москва, Санкт-Петербург) и с 0%-ным — Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (в нем нет ни одного города, а его административный центр — поселок городского типа).

Нарастание экономического и социального неравенства между гражданами, населяющими различные регионы, несет угрозу усиления противоречий между интересами разных частей Федерации.

Особенно ярко проявляются различия в жизненном уровне, качестве жизни, мировоззрении между жителями столиц (Москва, Петербург, отчасти Московская и Ленинградская области) и провинции — основной части страны. При этом каждый регион-донор (а их всего 12—13 из 86 субъектов Федерации) заинтересован в том, чтобы передать в Центр меньше, чем этого ожидают федеральные власти. Зато каждый регион-получатель заинтересован в том, чтобы взять больше, нежели считает Центр.

В России по сравнению с развитыми странами Запада низкая географическая мобильность граждан, к тому же усилилась тенденция к их «оседлости» в собственном регионе. Это связано не столько с региональным патриотизмом, сколько с закрытостью региональных рынков труда, с высокими ценами на передвижение между городами и регионами, с отсутствием рынка доступной аренды жилья. Как результат — сосуществование трудоизбыточных регионов, где отмечается повышенная безработица, и трудонедостаточных регионов, где ощущается нехватка рабочих рук, компенсируемая их ввозом из-за рубежа, особенно из республик бывшего СССР, на Востоке из КНР.

Ограничение мобильности происходит и на самом верхнем, элитном уровне — сократился переток госслужащих, политиков из одного региона в другой. Преимущественные возможности сделать федеральную карьеру имеют выходцы из столичных элит. Все это не может не возмущать региональные элиты, побуждает их замыкаться на интересах только собственного региона, без учета общефедеральных потребностей и перспектив, либо даже искать возможности продвижения за пределами страны, с опорой на внешние источники ресурсов.

Этому процессу опасно сопутствует такое развитие регионального самосознания граждан, при котором они ощущают себя в значительно большей степени жителями своего региона или города, нежели гражданами огромной страны. Региональные же элиты зачастую склонны спекулировать своими особенностями, приписывать Центру отношение к ним как к колониям, ценным только своими ресурсами. Чтобы противостоять данной тенденции, необходимо восстановить «круговорот элит», вернуть региональным элитам федеральную перспективу, отказаться от замыкания столичных верхов в самих себе.

Нынешнее состояние федеративного устройства не позволяет зачастую своевременно разрешать противоречия между интересами страны (Федерации) и отдельных регионов. То, что выгодно стране, не обязательно выгодно региону, и наоборот. Федерализм обостряет эту проблему, обусловливает ее прямой выход в политическую практику, что является деструктивным фактором развития общества. При умелом руководстве государством возможно своевременное снятие остроты конфликта интересов, в ином случае создается новый, угрожающий распадом страны фронт политического противостояния. Нашим политикам следует учиться жить в условиях реального федерализма, учитывая, что в отечественной политической традиции эта ценность в основном отсутствовала и существовала лишь в пропагандистских документах и текстах.

Важнейшее позитивное свойство федерализма — способность выступать барьером на пути внутренних конфликтов в Федерации, придавать им приемлемую и менее острую форму. Он позволяет не копить конфликт под спудом до обретения им взрывной силы, учит жить с конфликтом, находить взаимоприемлемые компромиссы. Именно потому, что у нас нет культурной и исторической привычки к компромиссу, федерализм трудно укореняется в нашем обществе.

На крайнем западе и на крайнем востоке страны (Калининградская область, Приморский край) заметны опасные тенденции: торговые, промышленные, трудовые взаимоотношения «привязывают» эти регионы к близлежащим иностранным соседям сильнее, чем к Центру. Для таких субъектов РФ возникают центры экономического и стратегического влияния, альтернативные Москве, например, Токио и Сеул — для Дальнего Востока, Берлин и Варшава — для Калининграда. Это естественные процессы в условиях рыночных отношений. Только специальные программы Федерации, направленные на «втягивание» окраин в общее экономическое и культурное пространство, могут в перспективе обеспечить единство страны, устранить угрозу ее дезинтеграции.

Обеспечение единства территории страны невозможно без учета различий в положении и интересах населения, проживающего в разных регионах. Такие различия существуют, и глубокие трансформации последних пятнадцати лет их только углубили. Речь идет о различной бюджетной обеспеченности регионов. О разных возможностях каждого из них обеспечить установленные федеральным законодательством жизненные стандарты граждан, проживающих на их территории. О разном доступе к транспортной, коммунальной, энергетической инфраструктурам, к образованию и услугам здравоохранения.

Важнейшей проблемой российского федерализма является также остаточный «унитарный синдром» — неготовность региональных властей к самостоятельности, проявляющаяся на государственно-административном, экономическом, социальном, национально-психологическом уровнях. Результат— неумение и нежелание эффективно распоряжаться собственными ресурсами, постоянные просьбы и обращения о помощи в Центр. Важным проектом, направленным на повышение управляемости регионов, обеспечение их собственными источниками развития, стал процесс укрупнения регионов.

К концу 1990-х годов Россия приобрела явные признаки, присущие децентрализованному государству. Помимо чеченской проблемы об этом свидетельствовал фактор верховенства региональных законов над федеральными, имевший место в Дагестане, Ингушетии, свердловской области, Республике Саха (Якутия), ставропольском крае и других субъектах Федерации. Нельзя было признать цивилизованной нормой наличие привилегированных субъектов: Татарстан, Башкортостан. Саха (Якутия) выплачивали по 1% от региональных доходов, а все остальные – по 10 %.

В подобной ситуации центр не имел возможности проводить на местах эффективный социально-экономический курс. Острота проблемы определялась прежде всего наличием дотационных и высокодотационных регионов, к которым относились Калмыкия, Дагестан, Ингушетия, Тува, Адыгея, Бурятский, Корякский, Чукотский АО и другие субъекты РФ.