России: обзор мнений российских правоведов

 

Концепция классического варианта определения принципа разделения властей стала главной при активном обсуждении российскими правоведами будущего политического устройства страны.

Однако в литературе не без оснований указывается на то, что в российской правовой системе принцип разделения властей имеет значительно более сложную структуру, чем в принятом определении. Прежде всего, ставится вопрос о том, что фактически имеют место не три, а большее число ветвей власти.

Более того, в самой Конституции России есть норма, которая свидетельствует о наличии иной ветви власти.

Так, согласно ч. 2 ст. 75 Конституции России «защита и обеспечение устойчивости рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». В литературе отмечается, что, хотя ЦБ РФ не относится в Конституции России к органам государственной власти, но «его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения».[16]

При этом значимость практической реализации данных полномочий в Российском государстве в последние годы «значительно увеличилась». Такое положение дает основание относить ЦБ РФ к органам «банковской власти» (в литературе встречается также термин «денежная власть»).

В литературе отмечаются и иные виды государственной власти, не подходящие по своим признакам к законодательной, исполнительной и судебной ветвям публичной власти. Так, по мнению П.П. Баранова, есть основания выделять девять ветвей власти, в частности, в добавление к традиционным ветвям он считает нужным присовокупить президентскую власть, прокурорскую власть, банковскую власть, финансовую власть, избирательную власть, а также власть средств массовой информации в социальных сетях.[17]

Очень распространено мнение о целесообразности выделения «президентской власти» в качестве самостоятельной ветви государственной власти.

В связи с этим можно обратить внимание на соотношение ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции России, а именно на то обстоятельство, что на три ветви власти (ст. 10) на федеральном уровне иерархии приходится четыре властных субъекта (Президент России, Федеральное Собрание, Правительство России, федеральные суды). При этом совершенно очевидно, что законодательная ветвь власти реализуется Федеральным Собранием, исполнительная власть – Правительством России, судебная власть – судами (и это подтверждается самой Конституцией России в соответствующих главах, посвященных указанным органам федеральной власти).

Возникает вопрос о том, к какой ветви власти относить Президента России? На сегодняшний день это один из наиболее часто обсуждаемых вопросов, которые касаются статуса Президента Российской Федерации, поскольку в ст. 80 Конституции обозначено, что Президент – глава государства, но не определена его «принадлежность» к той или иной ветви власти.

Что касается исполнительной ветви власти, то с одной стороны в ст. 110 Конституции России имеется норма с однозначным толкованием: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Но с другой стороны, закрепленные в Конституции России полномочия Президента России по своему содержанию могут также характеризоваться как полномочия исполнительной власти (например, указанные в ст. 80, 86 Конституции России). Это дает основание относить Президента России к исполнительной ветви власти.[18]

Но в этом случае имеет место явное расхождение с буквальным прочтением ст. 110 Конституции России.

Обособление Президента России как самостоятельного субъекта федеральной власти в значительной степени было осуществлено в начале 1990-х гг., исходя из особенностей известного политического противостояния Президента России Б.Н. Ельцина и Верховного Совета России во главе с Р.И. Хасбулатовым, и носит отпечаток субъективно-личностного свойства.[19]

В Конституции России должна быть четкая определенность в регулировании принципа разделения властей. Это необходимо еще и потому, что, например, в соотношении конституционных полномочий Президента России и Председателя Правительства России имеется ряд неоднозначных позиций.

Например, Председатель Правительства, согласно ст. 113 Конституции России, «определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу», но при этом министров назначает Президент России, из чего возникает вопрос о степени ответственности за результаты деятельности Правительства России.

Еще одним важным с теоретико-правовых позиций вопросом, связанным с разделением властей, является разграничение государственной власти и органов местного самоуправления (муниципальной власти), что следует из ст. 11 и 12 Конституции России. При этом указанное в ст. 10 Конституции России разделение властей относится только к государственной власти, т.е. публичной власти на уровне Федерации и на уровне субъектов РФ.

В отношении муниципальной власти Конституция России в части разделения властей не содержит никаких норм. Вместе с тем нужно иметь в виду, что Конституция России исключает (по умолчанию) из сферы местного самоуправления судебную ветвь власти. [20] А конституционное положение о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 132 Конституции России), при отсутствии прямого указания на обязательность принципа разделения властей дает возможность допустить, что разделения властей на муниципальном (местном) уровне может и не быть. Однако этот вопрос весьма неоднозначный.

 

Пути решения проблем, связанных с реализацией принципа разделения

Властей

 

Суть принципа разделения властей заключается в том, что различные виды деятельности по осуществлению государственной власти должны выполняться различными органами, взаимодействующими между собой. Соединение различных функций в одном органе власти неизбежно создает предпосылки для установления диктатуры. Кроме того принцип разделения властей не устраняет единства власти, так как речь идет о ее функциональном разграничении.

Опыт многих стран, установивших разделение власти, свидетельствует о том, что его важным элементом является определенный баланс полномочий между главой государства и парламентом,  контролирующим правительство.

В России в настоящее время такого баланса не существует в силу ряда причин.

Во-первых, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей государственной власти, что делает принцип разделения властей размытым в вопросах организации структур и механизмов функционирования государства в целом.

Во-вторых, отсутствует взаимодействие ветвей власти из-за того, что каждая из ветвей государственной власти пытается достичь поставленных целей только на основе собственной самостоятельности, исключительности и независимости от других ветвей власти.[21]

В-третьих, в делении властей по горизонтали в России преобладает исполнительная власть во главе с Правительством Российской Федерации.

Сегодня в России законы принимаются Федеральным Собранием РФ, состоящим из Совета Федерации, в который входят представители исполнительной власти субъектов РФ и находящихся под их влиянием представителей законодательно-представительных органов субъектов РФ. В настоящее время основная часть законопроектов готовится в стенах министерств, ведомств, агентств и служб. Можно сказать, что исполнительная власть формирует законы, которые должна исполнять. А ведь законы должны обладать высшей юридической силой, готовиться и приниматься только законодательным (представительным) органом власти.[22]

Еще одной проблемой осуществления принципа разделения властей на практике является отсутствие специального закона о Президенте, который с одной стороны является гарантом Конституции, прав и свобод человека, а с другой стороны в некоторых случаях выступает как самостоятельная ветвь государственной власти. Президент России неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства (например, о социальных выплатах). Учитывая подобную практику, а также частое несоответствие одних нормативных актов другим, представляется необходимым законодательно решить проблему разграничения компетенции этих государственных органов власти.

Важной проблемой практического осуществления принципа разделения властей в Российской Федерации является также вопрос о месте в системе видов государственной власти контрольно-надзорных органов. В настоящее время в качестве таких органов могут быть названы: Прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ.[23]

Также в процессе дальнейшего конституционного развития России необходимо предусмотреть вариант, когда трем ветвям власти соответствуют три основные властные структуры федерального уровня, а именно: Федеральное Собрание, Президент России, суды. В этой конфигурации Президент России одновременно возглавляет Правительство России, поэтому он будет однозначно относиться к исполнительной ветви власти, что будет в большей степени соответствовать устоявшимся признакам публичной власти.

Что касается Центрального Банка РФ и других, указанных выше «нетипичных» структур как субъектов властных отношений, то, их, исходя из действующей Конституции России, следует относить не к основным органам государственной власти, а к государственным органам со специальными полномочиями, которые действительно имеют властный характер, но охватывают сравнительно небольшой объем общественных отношений, т.е. находятся, по выражению Г.А. Трофимова, «на втором плане».[24]

Соответствующие полномочия должны быть четко определены в федеральных законах.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, для современного Российского общества принцип разделения властей особенно важен и значим. Он выражает не только разделение труда между государственными органами, но умеренность, “рассредоточенность” государственной власти, предупреждающую ее концентрацию в одних руках, превращение ее в авторитарную власть.

Россия закрепила в своей Конституции общепризнанный принцип разделения властей, но в его реализации предпочитает идти своим путём, строить свою "систему сдержек и противовесов", учитывая свои исторические традиции и национальные особенности.

В практике теория разделения властей уравновешивается полномочиями, которые осуществляют три ветви власти.

Законодательная власть является ведущей среди всех трех ветвей власти, она, как правило, избирается народом и представляет его интересы, поэтому обладает большими полномочиями, и большим легитимным статусом.

Исполнительная власть в лице правительства, осуществляет текущее управление делами государства.

Судебная власть – осуществляет правосудие, то есть справедливое правовое разрешение дела по существу.

Таким образом, принцип разделения властей является одним из базовых, фундаментальных основ демократического государства. Ветви власти должны взаимно дополнять и уравновешивать друг друга.

В современных передовых странах этот принцип нашел свое применение и реализуется путем создания различных форм соотношения сил между этими тремя ветвями власти. В России, согласно Конституции РФ, также закрепляется этот принцип, но практика его применения, является очень сложной и вызывает ряд вопросов к органам, которые занимают дискуссионное положение в системе разделения властей.

Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как сосредоточение власти в каком-либо органом власти, так и ослабления единой власти государства в целом.

Подводя итоги работы, можно сделать вывод, что, с одной стороны, принцип осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную реализован и успешно работает. А с другой – он имеет ряд определенных недостатков, часть из которых носит теоретический характер, а часть – практический.

Я считаю, что для реализации в полном объеме принципа разделения властей наиболее существенно и важно было бы четко определить место главы государства в системе разделения властей. Либо включением Президента Российской Федерации в исполнительную власть, либо закреплением положения о том, что Президент занимает особое место в функционировании государства и не входит ни в одну из трех ветвей власти.

Во-вторых, возможно было бы внести в Конституцию России дополнительные поправки, которые предусматривали бы правовые способы сдерживания каждой ветви власти двумя другими, то есть включали бы четко определенные взаимные противовесы для всех властей.

В-третьих, возможно было бы наделить представительные и законодательные органы государственной власти полномочиями по контролю за исполнением законов.

К сожалению, сложившаяся ситуация в значительной степени предопределяет в настоящее время в России формально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной ветви над остальными ветвями государственной власти, что способствует установлению авторитарной формы правления.