Особенности участия муниципальных образований в гражданском обороте

3.1 Основания участия муниципальных образований в гражданском обороте.

В соответствии со ст. 50 ФЗ № 131-ФЗ В собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 Федерального закона№131-ФЗ;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;

5) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения в соответствии с частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16 и частями 2 и 3 статьи 16.2 Федерального закона №131-ФЗ, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с частями 1 и 1.1 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее вышеуказанным требованиям, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом. Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Особенности участия субъектов РФ, муниципальных образований в гражданском обороте:

- они не используют свои публично-властные полномочия;

- к отношениям с их участием применяются нормы, относящиеся к юридическим лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов;

- от имени данных субъектов права и обязанности приобретают их органы, либо специально уполномоченные на то граждане и юридические лица;

- указанные субъекты участвуют в таких специфических гражданско-правовых отношениях, как изъятие в доход Российской Федерации всего полученного по некоторым недействительным сделкам, принудительным сделкам, от принудительного выкупа памятников истории и культуры, от приватизации;

- по своим обязательствам они отвечают всем своим имуществом, кроме имущества, закрепленного за унитарными предприятиями или изъятого из оборота;

- указанные субъекты несут субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий, финансируемых ими учреждений и в иных случаях, предусмотренных законом;

- по общему правилу указанные субъекты не несут ответственности по обязательствам друг друга;

- они несут ответственность за незаконные действия их органов и должностных лиц.

3.2 Имущественные обязательства муниципальных образований в гражданском обороте.

В имуществе Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований выделяют казну, то есть имущество, не распределенное между государственными и муниципальными унитарными предприятиями, и учреждениями.

В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского права. Таким образом, происходит своеобразное «расщепление» личности государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.

И, тем не менее, властная (публично-правовая) сущность государства дает о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом специфика правового положения государства в российском гражданском праве, где классификация субъектов предстает как трехчленная - физические лица, юридические лица и особое лицо - государство. Подчеркивая особенность государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего ряда субъектов.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета. Формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования (населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района), за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования (населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района) и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей граждан решаются на местном референдуме или на сходе граждан.

Выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, внутригородских районов осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Субвенции на осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях их распределения между местными бюджетами на указанные цели в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации путем предоставления субвенций местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта Российской Федерации.

В случаях и порядке, установленных законами субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены дотации и иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации.

Муниципальные образования вправе осуществлять муниципальные заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и уставом муниципального образования.  

Муниципальные образования обязаны предоставлять услуги населению, для чего им необходимо вступать в граждански правоотношения. Проанализировав «Муниципальные услуги, предоставляемые исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления – администрацией города Мурманска по обращениям заявителей», предоставленные в разделе «Открытые данные» на официальном сайте Муниципального образования города Мурманск, мы видим, что большинство услуг предоставляются бесплатно, однако, есть и платные услуги. Так, например, платными услугами являются: выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности на территории муниципального образования город Мурманск, выдача специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства в случае если маршрут, часть маршрута указанного транспортного средства проходят по автомобильным дорогам местного значения города Мурманска и не проходят по автомобильным дорогам федерального, регионального или межмуниципального значения, участкам таких автомобильных дорог. При предоставлении данных услуг Муниципальное образование город Мурманск вступает в договорные отношения с физическими и юридическими лицами.

Также следует отметить, что муниципальные образования, как учредители муниципальных унитарных предприятий, часто являются крупнейшими юридическими лицами в муниципалитете. Так муниципальное образование может выступать в роли учредителем унитарного предприятия, являющегося неоспоримым лидером в отрасли в своём регионе, чем в конце концов будет снижена конкуренция или же конкуренция исчезнет вовсе. С другой стороны, транспортное обеспечение население – одна из важнейших задач, стоящих перед муниципальными образованиями. В рамках выполнения данной задачи муниципальные образования проводят конкурс в рамках которого выбирают подрядчика для осуществления пассажирских перевозок в муниципалитете, так администрацией муниципального образования города Мурманск было издано Постановление администрации города Мурманск №2595[9], в рамках которых обусловлены положения о перевозке населения на территории данного муниципального образования. В данном нормативно-правовом акте подробно обозначены не только юридические основания деятельности подрядчика, но и предписания по исполнению им трудовых функций, а именно маршруты передвижения общественного транспорта по городу.

 

3.3 Деятельность органов местного самоуправления в экономической сфере.

 

Местные органы власти занимают особое место в системе муниципальных

экономических отношений:

1) подобно государственным, властным структурам, выполняют функцию регулирования хозяйственных отношений на подведомственной им территории.

2) выступают в роли полноправного субъекта этих отношений, способного самостоятельно расширять свой экономический потенциал (пополнять состав муниципальной собственности, укреплять местный бюджет и т. п.). С этой точки зрения органы местного самоуправления близки к коммерческим организациям, так как выступают как самостоятельные и равноправные субъекты экономических отношений, могут самостоятельно распоряжаться принадлежащей им собственностью, финансовыми ресурсами, землей и получать при этом прибыль. Но в отличие от коммерческих организаций, цель которых состоит в извлечении прибыли в интересах участников этих организаций, муниципальные структуры не могут использовать ни перечисленные ресурсы, ни полученную от их эксплуатации прибыль в сферах, не связанных с интересами населения.

При этом в ходе распределения полученной в результате хозяйственной деятельности прибыли органы местного самоуправления выступают в роли гаранта обеспечения населению определенного уровня благоустройства, предоставления социальных услуг, что роднит их с государственными структурами, поскольку и те, и другие призваны обеспечивать жизненные потребности населения.

Государственная природа экономической деятельности органов местного самоуправления обеспечивает им повышенную степень материальной защиты, выражающаяся в наличии закрепленных за муниципалитетами налоговых источников, в неприменении в отношении местных органов власти процедуры банкротства, в выделении им в случае необходимости средств финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и т. п.

В вопросах экономической деятельности органы местного самоуправления сочетают в себе государственные начала и коммерческие возможности частных хозяйствующих субъектов.

Деятельность органов местного самоуправления состоит их двух направлений:

1) властного

2) экономического. Особенно четко это прослеживается во взаимоотношении местных органов власти с субъектами хозяйственной деятельности.

Субъекты хозяйственной деятельности могут быть разделены на две следующие группы: муниципальные предприятия (организации, учреждения), в которых муниципалитет обладает всей или частью собственности; предприятия, учреждения и организации иных форм собственности (государственные, акционерные, частные и др.).

Цели, каждой из названных групп, хозяйствующих субъектом различны. Муниципальные предприятия свои результаты обязаны направлять на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения участвуют в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Органы местного самоуправления в отношении этих групп применяют различные методы управления, сочетающие властные и экономические (собственнические) признаки.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему имущества.

Исключение составляет небольшой круг ограничений, связанный с правовым статусом муниципалитетов как института власти (принимая нормативно-

правовые акты, органы местного самоуправления имеют возможность создавать льготные условия для деятельности своих предприятий в ущерб другим хозяйствующим субъектам; осуществляя финансово-хозяйственную деятельность в условиях свободного рынка, муниципалитеты рискуют бюджетными средствами и объектами собственности, основное предназначение которых – удовлетворение интересов жителей муниципального образования).

Однако права муниципалитетов в регулировании хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, так как здесь речь идет о границах применения властных полномочий, поскольку органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

Проявлением властного воздействия муниципалитетов на хозяйствующие субъекты различных форм собственности являются:

1) установление единых для всех предприятий и учреждений санитарно- экологических норм и стандартов;

2) контроль над перечислением денежных средств (в виде налогов, части прибыли муниципальных предприятий или других платежей) в местный бюджет и внебюджетные фонды;

3) право на применение санкций в отношении хозяйствующих субъектов, не выполняющих свои обязательства перед местным бюджетом, и т. д.

Важной сферой муниципальной экономики, помимо хозяйственных отношений с предприятиями различных форм собственности являются финансово-имущественные отношения органов местного самоуправления с органами государственной власти федерального и регионального уровней. На государственные органы законодательством возложена обязанность обеспечения минимума условий жизнедеятельности населения, если этот минимум не может быть обеспечен финансовыми и иными ресурсами муниципального образования.[10] Экономические отношения органов местного самоуправления с государственными структурами возникают по поводу передачи государственного имущества в муниципальную собственность, зачисления доходных источников и средств финансовой помощи в местные бюджеты, а также финансирования государственных программ, осуществляемых на муниципальном уровне. В процессе своей деятельности органы местного самоуправления одной территории могут вступать в экономические отношения с органами местного самоуправления других муниципальных образовании. Эта форма хозяйственных отношений в России пока недостаточно развита. Однако механизм хозяйственной кооперации между отдельными муниципальными образованиями имеет тенденцию к укреплению.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Рассмотрев подробно особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, мы можем подвести итог: муниципальные образования особенный «специальный» субъект гражданских правоотношений, обладающий рядом своих специфических принципов взаимоотношений. Самым важным в рассматриваемой теме остаётся вопрос не о настоящем положении дел, а о перспективах развития.

Необходимо заметить то, что не все муниципальные органы, учреждения, организации могут заниматься хозяйственной деятельностью, а непосредственно те, которым предписано это делать по уставу муниципального образования. Такое предписание определяет правоспособность муниципальных органов.

Главный Закон нашей страны дал муниципальным образованиям самостоятельность в решении всех вопросов, касающихся жизнеобеспечения своей территории.

Именно эта основная цель выделяет хозяйственную деятельность муниципальных организаций из более широкого понятия хозяйственной деятельности как деятельности по производству и реализации материальных благ. В то же время необходимо обратить внимание, что применения общего понятия хозяйственной деятельности, субъектами которой являются физические и юридические лица, не может отождествляться с понятием хозяйственной деятельности, субъектом которой являются муниципальные организации. Если в понятии хозяйствующего субъекта обусловлено, что он является главным действующим лицом рынка и стержнем любой экономической системы, построенной не на государственно-монополистических, а на конкурентных началах, то муниципальные организации осуществляют хозяйственную деятельность не в своих личных интересах, а в первую очередь в интересах населения муниципального образования в целом.

К сожалению, до сих пор гражданское законодательство хозяйственную деятельность муниципальных организаций ставит на одну ступень с хозяйственной деятельностью физических и юридических лиц. Поэтому правильное определение хозяйственной деятельности муниципальных организаций имеет важное практическое значение.

Гражданская правоспособность муниципального образования и его муниципальных организаций наступает так же, как и правоспособность юридического лица. Возможные изменения в Конституции Российской Федерации могут окончательно уровнять правовой статус муниципальных образований с субъектами Российской Федерации или же наоборот стереть какие-либо полномочия муниципальных образований и передать их иным органам. На данном моменте правового развития российского права, муниципальные образования обеспечивают огромный перечень функций, позволяющих правильно осуществлять регулирование общественных потребностей: общественный транспорт, облагороженное общественное пространство, образовательные и культурные проекты, а также широкий спектр разнообразных задач.

Рыночный механизм - это такая форма организации хозяйств, при которой индивидуальные производители и потребители взаимодействуют посредством купли-продажи (обмена) с целью решения основных проблем экономики. В рыночном механизме никто из индивидов или организаций сознательно не занимается решением триединой задачи: что, как и для кого производить. Просто потребители и производители встречаются на рынке и определяют цены на товары и объемы производства.

В период рыночных отношений важнейшее место в хозяйственной деятельности муниципальных организаций занимает руководство хозяйственной деятельностью. Несмотря на то что рыночный механизм предусматривает самостоятельность, но в условиях местного самоуправления, когда основным источником являются бюджетные средства, преимущественное значение приобретает управление экономикой.

Решение экономических задач территории невозможно без четкого определения прав и обязанностей муниципальных организаций, которые должны быть прописаны в уставах муниципальных образований, установления в гражданском законодательстве их функций и компетенции, повышения ответственности за выполнение хозяйственных обязательств и за результаты хозяйственной деятельности. В этом законодательстве необходимо определить порядок руководства и осуществления хозяйственной деятельности, порядок планирования и организации хозяйственных связей, система хозяйственных договоров и порядок разрешения хозяйственных споров, ответственность за нарушение планов и хозяйственных обязательств.

Методы правового регулирования в условиях местного самоуправления зависят от характера регулируемых хозяйственных отношений. Однако экономический характер отношений не предполагает прямого метода правового регулирования, а лишь составляет основу для сознательного выбора таких методов, которые позволяли бы наиболее эффективно использовать все возможности хозяйственной деятельности муниципальных организаций.