Становление административного права в период монархии

Первыми русскими полицеистами являются Ю. Крижанич и И. Посошков. Они были сторонниками принудительного государственного вмешательства во всей области народной жизни: эти идеи, развивались еще в германской литературе, и нашли своё применение в государственной жизни в Российской империи с XVII по XVIII вв.

На труд, изданный в 1840 году профессором Петербургского университета Н. Ф. Рождественским, «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам», повлияло учение немецкого юриста Р.Ф. Моля. Подобно последнему, автор признаёт превентивную юстицию, пользуется политико-юридическими методами.

Профессор  Харьковского университета И. В. Платонов в 1856 году издал сочинение под названием «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном». Автор подробно характеризует существующие научные направления в административном праве, выясняет связь этой науки с различными отраслями обществоведения и естествознания и в заключение дает обстоятельный очерк истории этой науки.

Не представляя собой изложением  полной системы науки, эта работа богата критическими взглядами автора и многочисленными литературными указаниями. Далее, если в западной Европе разработка административного права принимала иногда значительную окраску экономической науки, в лице, например, Зодена, в России, хотя значительно позже, встречается   то же направление, в работах, например, проф. Н. Буте и А. Я. Антоновича.

Доктор политэкономии и статистики, юрист А. Я. Антонович в курсе государственного благоустройства (полицейском праве) указывал, что полицейская деятельность государства на низших ступенях человеческого развития носила исключительно частноправовой характер и опиралась в основном на обычаи. Усиление централизованной государственной власти привело к «полному поглощению личных интересов государственными, вмешательству государства в народную жизнь и деятельность, что именовалось в то время полицейской деятельностью».[1] Подобные события, по мнению ученого, потребовали создания новых полицейских органов. А. Я. Антонович дискутирует с полицеистами XIX в., полагающими, что государство должно ограничивать свою полицейскую деятельность, направленную на обеспечение условий безопасности и благосостояния в той мере, в которой это недоступно частным лицам и их объединениям. Ошибочность такой позиции, как считал ученый, состоит в том, что государство обязано осуществлять полицейскую деятельность не для защиты частных интересов, а во имя общественного интереса. А. Я. Антонович определял назначение полицейской деятельности государства, тем, что государство имеет своей задачей развитие идей блага, правды и истины вообще; в содействии их развитию и должна состоять полицейская деятельность.

Весьма заслуженной известностью пользуется труд профессора С-Петербургского университета И. Е. Андреевского под названием «Полицейское право». По мнению ученого, в XVIII в. полицейские функции  выполнялись исключительно государством посредством осуществления правительственной деятельности, что было характерно для государств, называемых полицейскими. Однако в XIX в. полицейские государства стали терять свои позиции «изменилось значение и полицейской деятельности государства. Она разделилась между деятельностью общества и правительства». Определяя природу полицейской деятельности в широком смысле этого слова, И. Е. Андреевский ассоциировал таковую с деятельностью всего государства в целом, направленную на создание условий безопасности и благосостояния населения.

Изменившиеся в XIX в. социально-экономические условия жизни в России способствовали развитию земского движения, местного самоуправления. В связи с этим И. Е. Андреевский полагал необходимым проанализировать «полицейскую деятельность общества (т.е. деятельность местного самоуправления) во взаимосвязи ее с полицейской деятельностью правительства». Именно под этим углом зрения автор сформулировал определение полицейской деятельности в узком смысле этого термина как полицейской деятельности государства, проявляемой правительством, заключающейся в наблюдении за предприятиями частных лиц, союзов и обществ, имеющих целью обеспечить условия безопасности и благосостояния, и в принятии со своей стороны меры для обеспечения этих условий, при недостаточности для того частной и общественной деятельности.

С точки зрения И. Е. Андреевского, полицейская деятельность регулируется полицейским законодательством; проявляется в деятельности «полицейской администрации», т.е. государственных и местных органов исполнительной власти, а также осуществляется органами исполнительной полиции – полицейскими органами в современном смысле этого слова. Кроме того, ученый отмечал наиболее заметную связь полицейской деятельности с иными видами государственной деятельности – судебной, финансовой, дипломатической и военной.

Результатом западно-европейского влияния является и сочинение М. М. Шпилевского, носящее название «Полицейское право, как самостоятельная отрасль правоведения», 1875 года. В семидесятых годах в Германии появилась работа Г. Рёслера «Учебник немецкого административного права», первый том носил название «Общественное право управления». Его работа осталась без внимания и последователей, зато нашла отклик в Российской империи. Профессор М. М. Шпилевский, который разделял точку зрения Г. Рёслера, самостоятельно разрабатывал систему права общественного управления. Содержание науки общественного права, однако, по заявлению самого автора ничем не отличается от содержания полицейского права, и обосновать новую науку ему так же не удалось, как и не удалось его предшественнику Г. Рёслеру. 

Желаемое направление полицейской деятельности автор рассматривал через правовое регулирование. При этом он оперирует термином «общественное право», под которым понималась правовая система, «определяющая права и обязанности администрации в деле развития и охранения общественных интересов. Общественное право регулирует процесс предоставления государством общественных услуг. М. М. Шпилевский разделял общественное право на право «определительное», предметом регулирования которого является социальная деятельность народа, и меры ответственности за нарушение норм права, а также право общественное «охранительное», включающее совокупность правил, предназначенных для «охранения» общественного права, во-первых, от нарушений; во-вторых, для восстановления нарушенных прав. В связи с этим охранительное право подразделялось автором на административно-полицейское и судебное.

Как считал М. М. Шпилевский, целью функционирования административно-полицейских органов является пресечение правонарушений в области общественного права. Деятельность административно-полицейских органов в области общественного охранительного права исследователь именовал «правоохранительной». Основной функцией правоохранительной деятельности М. М. Шпилевский считал осуществление надзора, включающего три направления: административный надзор за социальной деятельностью правительственных (государственных) органов и должностных лиц;  правительственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления; полицейское наблюдение за социальной деятельностью частных лиц.[2]

Период второй половины XIX – начала XX в. характеризовался в Российской империи дальнейшей ломкой патриархального уклада жизни сельского населения, укреплением капиталистических отношений, основанных на частнособственнических началах предпринимательства. Изменение социально-экономических отношений, сопровождавшихся промышленной революцией, имели своим следствием разорение большого количества крестьян, дальнейшее расслоение общества и увеличение разрыва в уровне жизни различных слоев населения. Все это сопровождалось ростом социальной напряженности в стране: с одной стороны, усилением революционного движения, а с другой – криминализацией общества. В этих условиях социально-политическая обстановка в государстве настоятельно требовала новых подходов во внутреннем управлении. В решение же проблем, связанных с полицейским внутренним управлением, основным остается вопрос о существе и пределах полицейской деятельности.

По образному выражению А. И. Елистратова, доктора полицейского права, профессора кафедры полицейского права Московского университета, одного из ведущих русских юристов-административистов, в этот временной период, когда отсутствовала надлежащим образом функционирующая административная юстиция, «немногие разрозненные элементы нового правопорядка терялись в вековых наслоениях старого полицейского права». [3] В 1914 г. был опубликован его учебник «Основные начала административного права», раскрывающий доктринальные взгляды автора по поводу основных начал административного права в российских условиях на основе сравнительного анализа с зарубежными теориями права публичного управления.

А. И. Елистратов являлся последовательным сторонником необходимости перехода в публичном управлении от абсолютизма к конституционному порядку.

По мнению А. И. Елистратова, система полицейского государства не смогла сделать возможным дальнейшее в полной мере прогресс общества, его внутреннюю безопасность и процветание. Основной же заслугой полиции в этот исторический период являлась деятельность, направленная на подавление сопротивления королевской власти. Исторически сложившаяся миссия полиции как организации, предназначенной для обеспечения безопасности и благосостояния граждан, в реальных условиях абсолютизма сводилась лишь к различным формам полицейского принуждения.

Переходный период от полицейского государства к капиталистическому способу производства и становлению правового государства сопровождался трансформацией доктринальных подходов к оценке роли публичного управления и, соответственно, полиции как основного инструмента такого управления. Характеризуя состояние перехода к правовому государству, А. И. Елистратов указывал на следующие его особенности: во-первых, в этот период происходит ограничение абсолютной власти монарха на основе введения принципа «верховенства закона», но уже не закона монарха, а безличных норм права; во-вторых, начинают более активно формироваться различные формы и институты самоуправления; в-третьих, наблюдаются изменения в государственном управлении «от полицейской опеки к публичным службам».

При рассмотрении вопроса о полицейской деятельности нельзя переоценить роль науки об управлении (науки полицейского права). Начиная с появления камералистики, которая и послужила базисным началом для формирования полицейского права, обобщенные научные знания в области управления, аккумулировали наиболее прогрессивные идеи, связанные с публичным управлением.

Концепция публичного управления, сконструированная в рамках камералистики, полицейского права  свойственным образом открывала действительное воплощение в государственном возведении. Именно в теории права создавались такие парадигмы, нашедшие впоследствии фиксации  в нормативных актах, как «полиция», «полицейская деятельность». При этом необходимо принимать во внимание  то обстоятельство, что во временном периоде XVI–XIX столетий термин «полиция» применялся как «управление», и, следовательно, полицейская деятельность ассоциировалась с публичным управлением. В связи с этим предметом научных исследований ученых – юристов, философов, экономистов закономерности выступали проблемы, связанные с государственным управлением.