Системный и ситуационный поход в государственном администрировании

По мнению большинства современных исследователей, именно с появлением работ В. Вильсона и М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории государственного управления как самостоятельного научного направления. Хронологические рамки этого этапа условно можно определить с 1880-х по 1920 гг. Начиная с 1900 г. изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы.

Второй этап в развитии теории государственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Особенно больших успехов в эти годы достигли американцы, т.к. высшие учебные заведения уже в тот период пользовались широкой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей, имели возможность экспериментировать, вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории административно-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки; наука административно-государственного управления и наука управления частными предприятиями могут и должны иметь более тесные связи.

Существовал и еще один фактор: американцы всегда делали акцент на практическую значимость исследований государственного управления; их научные разработки содержали практические рекомендации, предлагали обоснованные проекты реформ.

 

В 1920-1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории государственного управления были классическая школа и школа человеческих отношений.

Яркими представителями классической школы являются Л. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси. Целью классической школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления, при этом почти все «классики» исходили из идеи, согласно которой следование данным принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах.

Французский ученый Анри Файоль (1841-1925) является наиболее значительной фигурой в рамках классической школы управления этого периода. Его «теория администрации» изложена в книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г. Файоль возглавлял созданный им Центр административных исследований в Париже. Он доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии, на флоте.

А. Файоль дал классическое определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать; предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный – организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Файоль сформулировал 14 общих принципов управления, которые входят в «золотой фонд» науки:

- Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий.

- Власть – право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.

- Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно установленному между предприятием и его служащими соглашению.

- Единство распорядительства – служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник.

- Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

- Подчинение частных интересов общим – в организации интересы служащего или группы служащих не должны ставиться выше интересов предприятия; интересы государства должны быть выше интересов гражданина или группы граждан.

- Вознаграждение персонала – должно быть справедливым и по возможности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя и служащего; поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

- Централизация – должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия.

- Иерархия – ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими; тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

- Порядок – определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте.

- Справедливость – чтобы поощрять персонал к исполнению своих обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания благожелательности с правосудием.

- Постоянство состава персонала – текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого состояния дел.

- Инициатива – свобода предложения и осуществления планов.

- Единение персонала – сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений.

Школа человеческих отношений – еще одно влиятельное направление в теории государственного управления. Эта школа возникла в 1930-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном состоянии. Движение за человеческие отношения послужило ответом на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. Наиболее известными учеными этого направления были М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Третий этап в развитии теории государственного управления начался в 1950-е гг. и продолжался до конца прошлого века. Наиболее влиятельными направлениями этого периода можно считать поведенческий, системный и ситуационный подходы.

Развитие таких наук как психология и социология, совершенствование методов исследования после Второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур, проявивших себя в 1950-1960-е гг., следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Авторы стремились объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

Наиболее интересными концепциями государственного управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории Х и Y. Д. Мак-Грегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Американский социальный психолог Дуглас Мак-Грегор (1906–1964) полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Его теория X получила название статической стратегии управления:

- средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

- вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

- средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления:

1) затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

2) Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он заинтересован в цели;

3) усилия пропорциональны ожидаемому вознаграждению;

4) средний служащий принимает на себя ответственность и стремится к ней;

5) способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

6) интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.

Концепция управления Фредерика Герцберга (1923–2000) также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления.

Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом государственных учреждений.

Системный подход в государственном управлении становится популярным с начала 1960-х гг., чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Толкотта Парсонса. Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром.

Ситуационный подход возник вначале 1970-х гг. и внес важный вклад в развитие государственного управления. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает «ситуационное мышление».

В русле ситуационного подхода возник так называемый – «новый менеджеризм», означающий, что идеи менеджмента являются общими для государственного и частного сектора. В государственном управлении этот подход получил название «трех "э"» – экономия, эффективность, энергичность.

Во второй половине XX в. появились две новые альтернативные теории государственного регулирования в рыночном обществе — монетаристская (неолиберальная) и концепция социального государства.

В основе монетаристской концепции государственного регулирования лежит утверждение о том, что главное преимущество рыночной экономики — конкуренция, поэтому государство должно вмешиваться в рыночные отношения только в денежной сфере.

Однако критики монетаризма справедливо упрекают в недостаточном внимании к социальным проблемам, что приводит к росту социальной напряженности в обществе и способно спровоцировать социальные взрывы. «Шоковая терапия» (комплекс радикальных реформ с целью оздоровления экономики и выхода из кризиса - моментальная либерализация цен, сокращение денежной массы и приватизация убыточных государственных предприятий) Е. Гайдара (министр эк.политики) печально известна своими тяжелыми последствиями, т.к. радикальные реформы проводились командой Е. Гайдара не по классическому сценарию «шоковой терапии»: а было провалено одно из её главных условий — резкое снижение инфляции (по итогам 1991 года среднегодовая инфляция в России составила 301,5 % в год,

Концепция социального государства выступает как альтернатива монетаризму. Здесь следует особо остановиться на модели социального государства, разработанной немецкими учеными во главе с Альфредом Мюллером-Армаком (1901-1978) и успешно использованной в политической практике государственным деятелем Людвигом Эрхардом (1897-1977), который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии.

Концепция социального государства в первую очередь связана с повышением социальной роли государственного администрирования. В Германии по инициативе Эрхарда был образован Совет экспертов по оценке общего экономического развития страны. В соответствии с законом Совет экспертов, куда входили крупные ученые, должен был готовить необходимые исходные положения для принятия правительством политических решений.

Эрхард сделал акцент на приведении в порядок государственного бюджета посредством систематического снижения, сокращения расходов, смягчения налогового бремени, запрещения набора новых служащих и повышения окладов, сведения до минимума служебных поездок.

 Концепция нового государственного менеджмента. Новый государственный менеджмент как концепция и модель государственного управления оформился в 1980-е гг. Он явился ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования.

Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, США, Новой Зеландии, Канаде.

Процесс переходы от государственного администрирования к государственному менеджменту применительно к теории организации характеризуется двумя основными моментами: 1) повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и 2) перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой. Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в приверженности действию и изменению, а не устойчивости,

Система государственного управления ориентирована на качество услуг и рентабельность. Основным строительным блоком для нового государственного менеджмента является мультипрофессиональная команда, члены которой работают вместе с начала и до выполнения определенного задания. Во-вторых, в новом государственном менеджмента полномочия принимать решения делегируются команде, которая выполняет организационную работу и осуществляет контроль в соответствии с реализуемым проектом.

Традиционно государственное управление строилось на предпосылке разделения между политикой и управлением. Новый государственный менеджмент в этом отношении отличается от теории государственно-административного управления. Хотя на поверхности он предстает как концепция неполитическая, тем не менее его внутренне содержание имеет явно политические основания. Теоретически новый государственный менеджмент стремится избегать дихотомии политика/управление. Его интересует скорее инициативное осуществление публичной/государственной политики (public policy-making), чем просто нормативная организация исполнения ее целей. В этом отношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваются не как простой исполнитель внешне выработанных решений, а как участник принятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Концепция была в основе административных реформ во многих странах, она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления. Сегодня ясно, что новый государственный менеджмент не является панацеей при решении всех проблем государственного управления, но он занял свое место в ряду теорий и практик современного управления публичной сферой.

Четвертый этап в развитии теории государственного управления начался в новом столетии. Он связан с развитием информационной революции, начало которой большинство исследователей относят к 1970-1980 гг. Сам термин «информационное общество» получил широкую известность после выхода в свет в 1981 г. книги японского исследователя Масуды (1905-1995) «Информационное общество как постиндустриальное общество».

Информационная революция радикальным образом меняет технологический базис государства. Современные исследования показали, что Использование информации для нахождения наиболее эффективных способов ее применения на практике – это и есть государственное управление в информационном обществе

Доступ к новой информации становится важным ресурсом государственной власти, и этот ресурс она может использовать в своих интересах. Возник даже новый термин – «информационное государство», под которым принято понимать государство нового типа, использующее преимущественно информационные технологии для завоевания и удержания своего господства. Информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.

Государственная программа РФ «Информационное общество (2011-2020)», где обозначены направления – электронное государство (портал Госуслуги), рынок российских технологий, переход к цифровой экономике, безопасность в информационном обществе и др. (расходы 123,1 млрд. руб. ежегодно). – Распоряжение Правительства 115 P от 20 октября 2010, утв.Пост.Прав. 15.04.14. Курируют: Максим Акимов, Конст. Чуйченко.

 

Слайд 3     

2. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Управление - осуществление управляющего воздействия – т.е. целеполагающее (сознательное, преднамеренное) организующее и регулирующее воздействие людей на общественную, коллективную собственную жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации и т.д.).

В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить 3 основные разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной регистрацией объединений, надзором и контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так и полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.

Госуда́рство — политико-территориальная организация суверенной власти в обществе, обладающая особым аппаратом принуждения

ГОСУДАРСТВО — существует не для того, чтобы превращать земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в ад. Николай Бердяев Государство получило технические возможности, до которых оно не доросло ни нравственно, ни интеллектуально

- Основная политическая организация общества, осуществляющая его управление, охрану его экономической и социальной структуры

Государственное управление - в узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. В широком же смысле государственным управлением именуют деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности — управленческая исполнительно-распорядительная деятельность

Государственное управление имеет ряд признаков: практически организующий характер, исполнительно-распорядительный характер

Суть и социальное предназначение государственного управления - организация практического исполнение норм федеральных органов и субъектов Федерации, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации через систему исполнительно-распорядительных управленческих действий, которые выражаются в принимаемых ими административно-правовых актах и организационно-исполнительских действиях.

Управляющее воздействие осуществляет государство, которое реализует государственную власть.

Субъект и объект государственного управления. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.

К перечню объектов государственного управления относятся социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта.

Государственное управление – практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу .

Государственное управление - деятельность государственного аппарата по управлению обществом.                                                                                       

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главными признаками государственной власти являются ее целостность, неделимость и суверенность.

Основу системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система. Это означает, что специфика того или иного государства, государственной системы управления, может быть выражена через способ формирования в этом государстве высшего органа власти, разграничения властных полномочий между представляющими ее территориальными подразделениями, а также используемые для его воспроизводства экономические и политико-правовые методы.

Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, которые создают устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов.

Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные — на ветви власти.

Уровни власти — это вертикально упорядоченные ранги управления государством, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших территориальных уровней низшим. Количество уровней свидетельствует о характере разграничения сфер ответственности за реализацию общественно значимых целей, а также о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации.

В одних странах государственное управление реализуется только на высшем территориальном уровне, тогда как регионы функционируют в режиме самоуправления (Италия), в других — государственное управление распределяется между центральной и региональной властью (Франция).

Составным элементом государственной системы управления является политический режим это совокупность методов реализации функций государственной власти (демократический: обязанность государства – соблюдение и защита прав, свобод, чести, достоинства человека).

Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления (ч.1 ст.1 Конституции РФ – смешанная республика)

Слайд 4

Современная политическая наука и административное право дает различные определения:

Государственное управление — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного плана во благо общества и укреплению государства (узкое)

Государственно-административное управление – осуществление государственной политики через систему административных учреждений, деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению государственной политики государственно-административное управление трактуется как вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства.

Государственное администрирование - public administration, исполнительная деятельность органов государственной власти Государственное администрирование - практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений;

Государственный менеджмент – это система современных подходов к управленческой деятельности государства, ориентированной на результаты, а не на процедуры и аккумулирующей новейшие управленческие технологии, показавшие свою эффективность в бизнесе Управленцы – менеджеры, работа на результат. необходимо государственному служащему-менеджеру, как и умение планировать, организовывать, подбирать кадры, давать руководящие указания, изыскивать средства и решать все остальные стандартные управленческие задачи.

В настоящее время общая тенденция развития государственного управления как в мире, так и в России — переход от «бюрократической» системы госслужбы к «менеджерской». Суть «менеджерской» системы в том, что государство нанимает специалистов высокого уровня, не обязательно чиновников, для выполнения конкретных функций и задач в области государственного управления. Современное государственное управление все более начинает организовываться как бизнес. Данные отношения (служебный контракт, именование государства нанимателем, регламентация конфликта интересов (между интересами службы и личного бизнеса) и др.) уже закрепляются в российском законодательстве. Однако, учитывая традиции и инерцию страны, маловероятен полный переход России на «менеджерскую» систему в ближайшее время.