Источники формирования земского бюджета в Беларуси

Чтобы составить ясную картину главных направлений деятельности земств, необходимо коснуться предварительно вопроса о материальной стороне органов самоуправления или местных финансов. Для этого рассмотрим на примере Могилёвской губернии, из каких источников формировался земский бюджет.

Крупные суммы поступали в земский бюджет из налогов, которыми облагалась земля. Всего облагаемой земли в губернии было 3 872 215 дес. Основными владельцами земли являлись: казна (162 977 дес.), частные владельцы, так скромно стали называть помещиков после реформы по отмене крепостного права (им принадлежало 1 572 883 дес.) и крестьяне (2 136 345 дес.). Большая часть средств поступала в земский бюджет от частновладельческих имений, так как их угодья: леса, луга, сады, а также небольшие промышленные предприятия, облагались более крупными суммами, чем крестьянские[35].

В земский бюджет от частных землевладельцев поступало 40% суммы от всего земельного обложения, что составляло 16% от всего земского бюджета. Тем временем, на нужды частных землевладельцев из бюджета выделялось 20% бюджета, что составляло сумму в среднем 897 000 руб. Поэтому земский гласный, крупный землевладелец В.К. Гортынский, в своей статье «Земства Могилёвской губернии и частновладельческие хозяйства» сетует на то, что частные землевладельцы, выплачивая больше средств в земский бюджет в качестве обложных платежей, чем остальные представители населения, не могут соразмерно своим денежным затратам удовлетворить свои интересы и нужды. И это несмотря на то, что земское собрание в подавляющем большинстве представлено гласными землевладельцами. Причину этого он видит в том, что Земские собрания созываются всего 1―2 раза в год и «за огромной массой, обсуждаемых вопросов не находится сил и возможностей вникнуть в потребности частного землевладения». Да и Земские управы не всегда являются инициаторами полезных начинаний и не всегда правильно понимают проблемы, выдвигаемые жизнью. В.К. Гортынский предлагает частным землевладельцам искать себе в среде земских собраний другого представителя, который смог бы сплотить сильное ядро, и тем самый проводить и осуществлять в жизнь те или другие начинания. По мнению Гортынского такими представителями должны быть губернское и уездные сельскохозяйственные общества, которые постепенно могут превратиться в мертвые учреждения после введения земского самоуправления. Во всех земских учреждениях эти общества должны отстаивать интересы частного землевладения и содействовать поднятию его экономического уровня, так как частное землевладение более рентабельно для страны, чем отсталое крестьянское. Заинтересованные землевладельцы применяют новую технику и новейшие технологии ведения хозяйства[61, c. 172].

Если рассматривать изменения в местных бюджетах, произошедшие после распространения общеземского положения на Минскую, Могилёвскую и Витебскую губернии, то стоит отметить последовавшее за реформой упорядочение земского бюджета. Дело в том, что до введения полноценных земских учреждений в западных губерниях, в каждой из них действовала общая губернская смета, при которой не существовало строгой уравнительности в распределении между уездами доходов и расходов. Некоторые уезды жили за чужой счёт, внося в общую земскую кассу значительно меньше того, что за её счёт получали. Например, данные за 1910 г. по Витебской губернии:

 

Уезды	Уплатили сборов в 1910 г. На уездные потребности	Израсходовали На уездные земские потребности	Разница: (больше уплачивают +, меньше -).
Витебский	139759	64308	+	75451
Велижский	72298	76797	-	4499
Городокский	50407	70672	-	20265
Двинский	141311	105799	+	35512
Дриссенский	55668	73242	-	17574
Лепельский	70559	90136	-	19577
Люцинский	93638	76370	+	17268
Невельский	61016	88496	-	27480
Полоцкий	77200	89038	-	11838
Режицкий	78994	80394	-	1400
Себежский	49202	74800	-	25598
Итого	890052	820052	+	128231

 

Приведённая таблица вполне подтверждает правильность вывода о несоответствии уездных расходов с доходами, даёт при этом определённое указание на то, что именно Витебский, Двинский и Люцинский уезды платили больше, чем получали. После земской реформы, эта неуравнительность с распределением касс сгладилась, и нарушенное равновесие установилось по каждому уезду.

Вторым ближайшим следствием земской реформы явилось значительное увеличение земского бюджета. За три года погубернский бюджет сравнительно с бюджетом 1911 г. увеличился на 2 474 091 р. 82 к. (на 150%) [45, c. 221].

Источником земских доходов, являются неокладные и окладные поступления. К первой категории относятся - неимеющая определённого назначения наличность, недоимки, доходы с земских имуществ и капиталов, разного рода сборы, пособия земству и разные поступления, ко второй - сборы с недвижимых имуществ, земель, лесов, фабричных и торгово-промышленных помещений и т.п. Соотношение этих основных категорий статей доход таково:

По уездной смете неокладных поступлений 56,1% и окладных 43,9%, а по губернской - неокладных - 34,5% и окладных - 65,5%. Другими словами, уездные расходы в большей своей части покрываются неокладными поступлениями, а губернские - окладными. Но здесь надлежит ввести некоторую поправку. Дело в том, что в числе «губернских» расходов значатся «суммы на составление дорожного капитала», которые по существу должны быть отнесены к расходам чисто уездным и если их исключить, то на покрытие губернских расходов окладных поступлений потребуется почти наполовину меньше, в общей погубернской сумме земских сборов соотношение получится несколько иное: окладные поступления составят 47,6% и неокладные - 52,4%. Таким образом, неокладные поступления являются главнейшим источником для покрытия всех земских расходов [38].

Финансовый вопрос являлся главным вопросом взаимоотношений между центральными и местными государственными органами власти и местными органами общественного самоуправления. Финансовые средства на местах подразделялись на земские, городские и мирские. В 1913 г. по общим доходам Российского бюджета доли выделялись следующие: госбюджет ― 87,6%, земский бюджет ― 7,7%, городской ― 2,9%, мирской ― 1,8%. По расходам соответственно: 85,9%, 8,8%, 3,3%, 2,0%. Очевидно, что преобладающую часть составляли средства госбюджета, а не местных органов. Но тем не менее, польза от введения земств была бесспорной. Например, с 1895 г. по 1913 г. расходы на просвещение в Могилевеской губернии увеличились в 36,2 раза, в Минской ― в 26,4 раза; в Витебской ― в 23,2 раза; тогда как в Виленской и Гродненской губерниях соответственно в 5,6 и 6,9 раза [39].

Русский государственный бюджет всегда по своим размерам во много раз превосходил сумму местных расходов. В частности соотношение обыкновенных государственных и земских расходов всегда было у нас чрезвычайно неблагоприятно. По отдельным десятилетиям абсолютные цифры тех и других были таковы (в млн. руб.):

 

Годы	Обыкновенные гос. расходы	Земские расходы в 34-х губ.	Земские расходы в неземских губ. (приблизит.)	Отношение всех земских расходов к обыкновенным гос.
1870	499	24,2	4,3	1/18
1880	700	33,1	7,8	1/17
1890	867	46,5	12,1	1/15
1900	1549	88,6	16,5	1/15
1910	2470	167,9	32,5	1/12

 

Ничтожное развитие земских расходов и высокой размер обыкновенных государственных расходов дадут ещё более неблагоприятное отношение, если взять общий итог государственных расходов, как обыкновенных, так и чрезвычайных. Хотя отношение это с течением времени всё же несколько улучшается, ибо местные расходы росли немного быстрее, но всё же они остаются весьма ничтожными по сравнению с государственными. Это сопровождается ещё тем тяжёлым для населения обстоятельством, что громадная масса расходов по государственному бюджету имеет непроизводительный характер. Расходы на оборону (военное и морское дело), на управление, на уплату процентов по государственным долгам и др. не дают непосредственно населению никаких реальных благ, отчуждая его средства в очень большой степени.

Земские расходы делились на две части, обязательные и необязательные. К обязательным относились расходы на содержание местного чиновничьего аппарата, полиции и армии. Расходы на образование и здравоохранение относились к необязательным [61, c. 93].

Таким образом, в 1912 г. около половины земских расходов приходилось на содержание управленческого аппарата, полиции и на военные нужды, а также на уплату долгов. Расходы городов полностью контролировались центральными органами государственной власти. Учитывая, эти и другие недостатки спустя 50 лет деятельности земских учреждений в 1914 г., когда праздновалась эта дата, значительно снизились для земств обязательные платежи. С 1913 г. Их общая сумма для 40 земских губерний составила всего 6-8 млн. руб. при общем земском доходе 290 млн. руб. Земства получили большую возможность уделять внимание развитию сельского хозяйства, делу народного образования, народного здравия, содействовать дорожному строительству и др.

Таким образом, в земских бюджетах процент непроизводительных расходов в 2,5 раза ниже, чем в бюджете государственном. Но и это отношение значительно меньше действительности, ибо сметные назначения, как известно, очень не совпадают с действительным их исполнением, и чрезвычайно часто невыполненными по земским сметам остаются расходы именно категории непроизводительной: не делается отчислений в капиталы, задерживается уплата долгов, особенно казне, недоплачиваются взносы по обязательным расходам и др., между тем, как по медицине, народному образованно, дорожному делу и т.п. почти всегда, наоборот, бывают перерасходы против сметных назначений, почему в действительности процент производительных расходов в исполнении бюджетов значительно больше, чем 67―70% и доходит нередко до 80―85%, т.е. в 5 раз выше, чем в государственных бюджетах. При этом значительная часть земских непроизводительных расходов (расходы обязательные) отнесена к ним для облегчения государственного бюджета и имеет вовсе не местное значение, являясь как бы скрытой, дополнительной частью того же государственного бюджета [42, c. 178].

В 1912 г. общая суммарная цифра земского бюджета по всей Могилёвской губернии с включением окладных и неокладных сборов составляла 4 485 242 р. 41 к. Эта сумма значительно возросла по сравнению с 1911 г. Из нее на народное образование направлено 1 643 868 р. 40 к. (36,7%), на медицинскую помощь 974 254 р. 02 к. (21,7%), На дорожные повинности ― 445 113 р. 43 к. (9,9%). Это самые главные статьи расходов Могилёвского губернского земства в целом и каждого уездного земства в частности. Самые меньшие суммы шли на общественное призрение ― 97 10З р. 48 к. (2,2%), на ветеринарную помощь ― 97 865 р. 24 к. (2,2%), на устройство и содержание мест заключения ― 45 108 р. 66. к. (1,0%). На разные отчисления в уплату долга, на содержание земского управления, на расходы по содействию экономическому благосостоянию, на участие в расходах правительства потрачена сумма в размере 1 181 927 руб. [37].

Для полноты картины можно, рассмотреть на примере Витебской губернии расходы земского бюджета в западных губерниях с 1911 по 1914 гг., характеризующие соотношение разных групп сметных назначений.

 

Наименование сметных статей	Сметные назначения в:
	1911		1912		1913		1914
	По уезд. сметам	По губ. сметам	По уезд. сметам	По губ. сметам	По уезд. сметам	По губ. сметам	По уезд. сметам	По губ. сметам
Участие в расх. проч. учр. В % отнош	190372 18,6	105674 16,9	179398 4,2	66592 9,0	191805 7,9	71477 8,6	206741 6,0	27479 3,0
Содерж. Зем. Управл. В % отнош.	43640 4,2	62963 10,0	196655 9,4	65967 9,0	210853 8,7	55020 6,6	221760 6,4	55240 7,8
Дорожн. повин. В % отнош.	121273 11,8	215614 34,5	333695 16,0	215614 29,4	404276 16,8	215614 26,1	431800 12,6	215614 30,7
Народн образов В % отнош	222981 21,8	30218 4,8	592130 28,4	64951 8,8	801669 33,3	30676 3,7	1009705 29,5	35597 5,0
Медиц. часть В % отнош.	386111 37,8	104506 16,7	432101 20,7	134230 18,3	506577 21,0	141832 17,2	800828 24,4	137872 22,5
Ветирин. Часть В % отнош.	27464 2,6	4715 0,75	37901 1,8	13371 1,8	42796 1,7	21760 2,6	51016 1,4	36491 5,2
Эконом мероп. В % отнош.	7513 -	19100 3,1	70567 3,3	116324 15,8	83750 3,5	237815 28,3	353520 10,4	110455 15,7

 

Данная таблица даёт полную и достаточно наглядную картину постепенного развития земской деятельности в её основных чертах. Первые места в сметных назначениях, как уездных, так и губернского земства занимают: медицина, народное образование, дорожное строительство и экономические мероприятия. Постепенно первое место в сметных назначениях прочно заняло народное образование, ассигнование на которое растёт с ускоренным темпом: с 1911 г. кредит увеличился более чем в четыре раза. Рост этих ассигнований в сильнейшей степени зависит от роста казённых пособий (по закону 3 мая 1908 г.), в связи с принятым земским планом школьной сети (осуществление рассчитано на 10 лет). За народным образованием следует медицина. Эта отрасль также проявляет склонность к расширению и поглощает 24,4% бюджета уездных земств и 22,5% по губернской смете. Последние из рассмотренных лет, рост ассигнований на эту отрасль несколько отстал от других отраслей (увеличился за три года в 2,5 раза), что находит себе естественное объяснение в том, что земская медицина доведена на достаточную степень приближения себя к населению). Правда, наряду с достижениями общедоступной врачебной помощи, выдвигаются и другие задачи земской медицины ― борьба с эпидемиями и санитарные мероприятия, что относится главным образом, к обязанности губернского земства. Дорожное строительство отнесено всецело к ведению уездных земств и к губернскому земству касательство только в сметном отношении. Область экономических мероприятий проявила особенную тенденцию к широкому размаху (увеличение на 2302%). Интенсивность роста экономических мероприятий зависит, с одной стороны, от размера казённой помощи, а с другой ― от выяснившейся широкой потребности в развитии и расширении экономических мероприятий. Далее приходится остановиться на ассигнованиях на ветеринарию. Несмотря на своё огромное практическое значение в экономике сельского хозяйства, эта отрасль находится на втором плане, занимая весьма скромное место среди других отраслей земского хозяйства. Хотя с введением земства ветеринария и получила некоторый толчок, но, тем не менее, в общей связи с ростом земского бюджета, заметно отстаёт, что особенно сказывается на уездных ассигнованиях. Что же касается мероприятий в этой области губернского земства, то здесь приходится констатировать, независимо от размеров ассигнований, практическую полезность начинаний, дающую заметные плодотворные результаты [65, c. 121].

Суммируя всё сказанное о бюджете, следует придти к выводу, что трёхлетняя деятельность земства, как она обрисовывается на основании приведённых данных, сводится в главных её чертах к развитию и расширению мероприятий культурно-экономического (производительного) характера. Ассигнования на эту часть занимают доминирующее положение в сметах губернского и уездного земств.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

История земского и городского самоуправления в Белоруссии свидетельствует о том, что феномен самоуправления возникает там, где вызревает соответствующие социальные, политические и культурные предпосылки и является показателем политической и гражданской зрелости общества. Земское самоуправление в Белоруссии, возникшее позднее, чем в губерниях центральной России, упорно стремилось к широкой автономии в решении проблем местной жизни. Правительственная бюрократия настойчиво пыталась подавить эти демократические структуры, затормозить процесс их формирования, сузить жизненное пространство, ограничить сферу их деятельности, не допустить создания целостной системы местных органов самоуправления снизу до верху (от волостного до всероссийского земства). Таким образом, власть пыталась превратить институт самоуправления в придаток административно-бюрократического аппарата. Вопреки противодействию бюрократии новая система управления набрала жизненную силу, приобрела характер общегосударственной системы.

Центральная власть удерживала в своих руках основную массу дел. Участие общества в управлении было ограничено или вовсе отсутствовало. До реформы 1864 года, до образования земств, выборные учреждения совершенно не занимались политическими вопросами, и, вообще, население было лишено самостоятельности в разрешении своих собственных административных и хозяйственных дел. Жесткая власть губернатора, как представителя центра, не давала возможности для развития самоуправления. Но мысль об этом уже овладевала общественными и правительственными кругами. И надо сказать, что эта идея возникла именно в связи с финансами, а точнее в связи с взиманием налогов. Стояла проблема разграничения общегосударственных и местных налогов. На практике их разграничение было весьма трудным. В том и другом случае правительству приходилось сталкиваться с одним и тем же плательщиком. В первую очередь государство заботилось о взимании общегосударственных налогов. Провинция традиционно рассматривалась центральной властью как средство удовлетворения ее потребностей.

Собранные земствами суммы расходовались по различным направлениям для удовлетворения местных потребностей. На практике деятельность земства зачастую оказывалась весьма далекой от идеала. Право земских учреждений самостоятельно устанавливать ставки налогов нередко имело результатом то, что одни несли налоговое бремя в полной мере, а другие оказывались в более льготном положении. В числе недостатков деятельности земства отмечались попытки некоторых земских собраний устанавливать дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством. Опять же бремя таких платежей ложилось на недворянские сословия.

Таким образом, создание земских учреждений явилось значительным шагом на пути демократических преобразований общества. Однако самоуправление в Российской империи не имело стойких традиций. Управление осуществлялось исключительно сверху. Государство не желало поступаться и частью своей власти, поэтому самоуправление в России не получило дальнейшего развития и постепенно сводилось на нет. Законодательство и административная практика шли по пути ограничения и сдавливания принципов земского управления. Период короткой реформаторской деятельности сменялся годами реакции. В государственном управлении верх брала централизованная бюрократическая система.

С отменой крепостного права, естественно, встал вопрос об изменении налоговой системы. Этого требовали прежде всего изменившиеся хозяйственные условия страны, развитие потребностей государственного хозяйство. Чтобы разрешить все назревавшие вопросы финансового характера, 5 марта 1862 г. была учреждена комиссия по пересмотру системы податей и сборов.

Неотъемлемой частью налоговой системы Российской империи являлись земские повинности. Они отличались от государственных налогов тем, что действовали на территории только одной административной единицы, направлялись, как правило, на удовлетворение местных потребностей и взимались местными органами управления, которые могли прибегать к помощи государственных органов. Правовое регулирование наложения и взыскания земских повинностей определялось Уставом о земских повинностях.

История местного самоуправления в Белоруссии, как и в России в целом, отражает сложность и противоречивость процесса возникновения, становления и развития нового института управления. Указ 14 марта 1911 года, распространивший Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года на белорусские губернии, представляет противоречивый юридический акт, отразивший борьбу за политическое лидерство в стране новых и старых сил. В результате этого земства Белоруссии получили такие организационные формы, которые не позволяли реализовать потенциальную энергию этих структур. Следует отметить, что главным фактором, парализующим функционирование земства, была административная опека бюрократии, которая стремилась контролировать всё: выборы гласных, источники финансирования, информационные и иные контакты между земствами, формы и методы решения местных проблем.

Вопреки стремлению бюрократии держать под опекой институты местного самоуправления, они демонстрировали поразительную стойкость и жизнеспособность. Земства Белоруссии, в частности, сразу приступили к решению тех вопросов, которые десятилетиями игнорировались бюрократическо-административным аппаратом. Главными объектами их внимания стали здравоохранение, народное образование, ветеринарное дело, статистика, агрономия, жилищное и дорожное строительство, страхование от пожаров, кооперативное движение и т.д. Именно в этих сферах земства Белоруссии добились значительных результатов.

Имея опыт самоуправления, мы не должны механически заимствовать зарубежные структуры управления, игнорирующие реальные наши условия, традиции. Механическое перенесение чужого опыта не может быть плодотворным, так как не учитывает исторический, политический, экономический, культурный и духовный опыт России и Белоруссии. Успех будет зависеть от того, как нам удастся использовать опыт наших предшественников по совершенствованию политических институтов. Необходимо обратиться, прежде всего к собственному историческому опыту.