Система принципов обеспечения национальной безопасности

 

В статье 2 «Основные принципы обеспечения безопасности» Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ (ред. от 06.02.2020)                      "О безопасности" предусматриваются следующие принципы:

1) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;

4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;

5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Система, системность, подразумевает, что элементы системы взаимодействуют друг с другом, образуя целостность. То есть, с одной стороны, самих элементов достаточно, чтобы покрыть весь обзор, все нужды для эффективного и результативного функционирования системы, и каждый элемент системы до принятия решения предоставляет и отстаивает видение ситуации со своей точки зрения. С другой стороны, после того, как решение принято,каждый элемент действует согласованно с другими, контролирует со своих позиций реализацию ими решения, не посягательства на долю ресурса, выделенную на его цели. Но при отсутствии нарушений не замедляет их и не противодействует им. Поэтому рассмотрим систему принципов обеспечения национальной безопасности на предмет её целостности на этих двух стадиях.

Важно понять, есть ли субъекты, каждый представляющий и ответственный перед государством и обществом за свой элемент системы, следящий за тем, чтобы каждый принцип обеспечения национальной безопасности правильно реализовывался на практике. Если у каждого принципа такого субъекта нет, то на практике принципы будут чем-то «призрачным», «чисто формальным», «выдумкой людей далеких от практики», чем-то, на что смотрят не в первую, а в последнюю очередь.

Две стадии: до принятия решения и после того, как решение принято.          И на каждой стадии поведение субъекта, отстаивающего принцип, будет отличаться. Если же работа субъектов выстроена наоборот, то на первой стадии, до принятия решения, принцип не обеспечивается, порождая перекос в распределении ресурсов государства и общества; а на второй стадии, происходит «неожиданная» активация субъекта принципа, который парализует работу остальных, останавливает выделение и освоение ресурсов, вызывая справедливое недовольство со стороны остальных субъектов.

Недовольство же субъектов друг другом порождает не борьбу за лучшее решение, а их борьбу друг с другом, что, в конечном счете, приводит к монополизации власти группой субъектов. И вместо равной значимости принципов получаем иерархию принципов, когда при реализации на практике слабые принципы полностью приносятся в жертву более сильным принципам.

Данное понимание, что у каждого принципа должен быть субъект, который ответственен за его представление и защиту до принятия решения и за контроль его реализации после принятия решения, должно применяться и когда Российская Федерация участвует в международных организациях, формирует вместе с остальными рабочие органы и объявляет принципы этих организаций. Иначе «политика двойных стандартов», которая грубейшим образом применялась на международном уровне в новейшей истории, так и останется           в настоящем и будущем, подталкивая страны по принципиальным вопросам искать решение в силовых методах напрямую или через местных экстремистов.

В Федеральном законе «О безопасности» в явном виде субъекты, ответственные за каждый принцип, не прописаны. Что плохо, так как возможность интерпретаций ослабляет системность объявленных принципов. Ведь без ответственных субъектов, конкретных, материальных, законодателю трудно отследить среди слов «за всё хорошее, против всего плохого», какая часть правового пространства защищена уже многократно принципами, а какая часть правового пространства остается не охваченной этими принципами.

Если же утверждать, что за реализацию принципов ответственны «все», все органы, участвующие в обеспечении национальной безопасности, то на практике это реализуется так, что не ответственен «никто», с последующими злоупотреблениями, которые система воспринимает как должное, как издержки переноса теории в сферу практической деятельности, что недопустимо.

Принцип соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина отстаивается Президентом Российской Федерации, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, а так же Прокуратурой[9] РФ и Уполномоченным[10] по правам человека в РФ (только жалобы, то есть права и инструменты работать на упреждение не имеет). Федеральное Собрание может и на практике принимает участие в отстаивании данного Принципа, так как статьи 102 и 103 Конституции Российской Федерации относят соответственно к ведению Совета Федерации и Государственной Думы вопросы, затрагивающие прямо или косвенно соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Но установленной Конституцией РФ обязанности вести контроль реализации этого Принципа другими органами власти у Федерального Собрания нет. Конституционный Суд РФ и Верховный суд РФ разрешают споры, но собственной инициативой практически не обладают; это касается и остальных Принципов для них.

Принципзаконности отстаивается Прокуратурой Российской Федерации, остальные органы в своих решениях скорее ориентируются на Закон, чем отстаивают его соблюдение. В части 1 статьи 27 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 06.02.2020) "О прокуратуре Российской Федерации" сказано, что среди прочих полномочий прокурор «принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба». То есть прокурор имеет право действовать на упреждение, чтобы не допустить нарушение Закона.

Возникает вопрос, а достаточно ли у Прокуратуры РФ инструментов, чтобы отслеживать и противостоять в реальном времени инициативам органов исполнительной власти, нарушающим закон, до принятия ими решения? Технически сегодня это возможно, но требует, оценочно, ещё не менее десятилетия развития программы «Информационное государство»[11].                Но согласно части 2 статьи 21 того же Закона Прокуратура РФ действует только «на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов», в том числе согласно статье 9.1 с возможностью проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.         А как именно эта информация должна поступать, и возможно ли это на основе самостоятельной работы Прокуратуры с единой информационной системой государства – не указано. Поэтому на практике Прокуратура в основном рассматривает жалобы, то есть действует реактивно, а не проактивно.

Что, однако, не умаляет роль Прокуратуры РФ в координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, согласно статье 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Загруженность Прокуратуры работой не вызывает сомнения. Но ставит вопрос о применении современных производительных методов контроля законности.

Принцип системности и комплексности применения мер в данный момент отстаивается Экспертным советом[12] при Правительстве Российской Федерации, который на общественных началах, привлекая экспертное сообщество, даёт свои заключения на проекты нормативно-правовых актов. Однако тот факт, что Координатор и состав коллегии Экспертного совета утверждаются Правительством РФ, с большой вероятностью делает его оценки в ряде случаев, когда нужно пойти наперекор мнению Правительства РФ, необъективными. Поэтому лучше, если его деятельность будет построена вместе с Общественной палатой, о которой будет написано ниже. То же касается экспертных советов при комитетах законодательных органов.

Принцип приоритета предупредительных меротстаивают руководители ответственные за накопление и целевое применение доверия граждан, кадровых, финансовых, материальных и технических резервных Фондов. Предупредительные меры[13] работают на перевод опасного состояния в стабильное, а стабильного – в благоприятное. В отличие от мер по пресечению, направленных на противодействие проявленному субъекту или явной причинно-следственной цепи событий, предупредительные меры направлены на улучшение непроявленного, вероятностного расклада сил, состояния среды. Сами меры выглядят как обучение сотрудников и граждан, создание резервов, расстановка сил (в том числе военных), а так же меры по противодействию коррупции (расхищению резервов и деморализации сил).

 Подготовка предупредительных мер требует прогнозирования и моделирования на основе собираемых данных, желательно в реальном времени. В настоящий момент эти данные хранятся разрозненно и в неудобном для обработки формате. Что постепенно преодолевается с внедрением цифровых технологий в управление.

В тех сферах, где прогнозирование и моделирование затруднено, например, в социальной сфере, необходимо на регулярной основе организовывать открытые и полузакрытые конкурсы проектов с многоэтапной взаимной оценкой самими конкурсантами. Руководители государственных структур, получающие в основном оклад, обычно не склонны проявлять «лишнюю» инициативу и нести ответственность за результат применения новых идей, новых решений. Само назначение должности, структурного подразделения или органа (фонда) должно быть направлено на нахождение новых решений, активно привлекая конкурсные работы.

Принцип взаимодействия органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами отстаивается самими субъектами общественного контроля, международными организациями и гражданами. Органы государственной власти в текущий момент видят в таком взаимодействии скорее помеху, противостоящей уже принятым решениям, из-за отсутствия опыта в согласовании, предваряющего принятие решения.

Субъектами общественного контроля являются[14]:

1) Общественная палата Российской Федерации;

2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;

3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;

4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ.

Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные инспекции;

3) группы общественного контроля;

4) иные организационные структуры общественного контроля.

Решения Общественной палаты[15] носят рекомендательный характер, хотя возможность отправки запросов, проведения экспертизы проектов нормативно-правовых актов и обязательность их заслушивания на заседании соответствующего органа и работает на согласование «до принятия управленческого решения». Но то, как формируется Общественная палата и то, что Аппарат Общественной палаты полностью подчинен Правительству РФ, ставит под вопрос самостоятельность и объективность этого института.

Представляется, что будет правильнее, если Аппарат Общественной палаты будет подчинен или станет в один ряд (что интересно с точки зрения развития демократических начал в Конституции РФ) с Аппаратами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. То же самое касается Общественных советов[16] при министерствах и ведомствах, которые могут стать частью Общественной палаты вместе с Экспертным советом при Правительстве РФ. Порядок формирования Общественной палаты должен стать открытым для общества, на основе конкурса внутри каждой сферы деятельности с многоэтапной взаимной оценкой самими конкурсантами – представителями общественных неполитических (культурных, религиозных, профессиональных и подобных) крупных объединений.

Государственные органы (почти все) в таком случае должны перед принятием каждого нормативно-правового акта (в том числе по гос. закупкам), уведомить Общественную палату о его целях и содержании. В ответ в конечный срок Общественная палата подключает к работе органа экспертов для системного и комплексного подхода к вопросу. Заключение экспертов носит рекомендательный характер. Но на каждом нормативно-правовом акте будет делаться отметка, что от Общественной палаты были направлены эксперты в таких-то областях, а напротив каждого эксперта надпись «мнение учтено», «мнение не учтено», которая ставится самим экспертом.

На правовую силу нормативно-правового акта это влиять не будет.              Но станет достаточно объективным показателем доверия и взаимопонимания государства и общественных объединений. И за каждый квартал будет детальная статистика, отчет о том какая доля и в каких областях принята               с учетом мнения общественных экспертов. Всё это входит в ежегодный отчет Общественной палаты, который зачитывается перед Государственной Думой и Советом Федерации Российской Федерации.

    Однако, чтобы такое согласование с множеством экспертов каждого нормативно-правового акта не привело параличу управления, с последующим выходом из паралича за счет имитации взаимодействия с общественными экспертами, необходим другой уровень организации информационных потоков.

    Международные организации ангажированы и политизированы. Даже сотрудничество по борьбе с преступностью по линии Интерпола[17], которое аполитично по определению, столкнулось с противодействием возможности избрания россиянина на пост президента Интерпола. Нарастают изоляционизм, регионализация экономик стран и формирование военных блоков. В таких условиях Россия объективно учитывает мнение иностранцев всё меньше.

Обращения граждан[18] обычно носят личный характер, но статистика жалоб тоже показательна. Необходимо наладить перед принятием нормативно-правовых актов с помощью сервиса государственных услуг регулярное проведение открытых массовых опросов с возможностью дополнения вариантов, обобщаемых автоматически, по вопросам разного уровня важности.

Таким образом, принципы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации обладают малой системностью. Работа ответственных за принципы субъектов выстроена так, что стадия согласования до принятия решения практически отсутствует или имитируется. Субъекты принципов вынуждены отменять уже принятые решения других субъектов, и делать это с большим запозданием. В таких условиях либо субъекты принципов будут конфликтовать друг с другом, что редко и мало кому хочется, либо они договорятся между собой за пределами правового пространства.

Понимание же меры и толкование принципов для покрытия правового пространства, проактивное отслеживание их соблюдения практически целиком ложится на плечи Президента Российской Федерации и лиц, выполняющих его персональные поручения. С одной стороны, это позволяет в моменте иметь единообразное представление о реализации принципов и действовать быстро и согласованно. Но с другой стороны, делает эти принципы не стабильными               во времени, подверженными сиюминутной интерпретации ради свободы тактических маневров, то есть делаетэти принципы, что называется,«беспринципными».

Правовые, а не внеправовые, механизмы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации находятся на стадии становления.              Чтобы системность принципов реализовалась на практике необходимо, на наш взгляд, разработать и принять федеральный конституционный закон «Кодекс о Национальной Безопасности Российской Федерации» (КоНБ РФ).