2020-09-24
151
Рассмотрение реализации принципа разделения властей необходимо для выявления проблем, появляющихся в процессе претворения принципа в жизнь, определения путей решений для повышения надежности и быстродействия системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Практика реализации принципа разделения властей отражена в ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации. Так согласно позиции изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 41-П/2019 от 19 декабря 2019 года по делу о проверке конституционности подпункта 15 пункта 2 статьи 146 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Центрального округа, между судебной ветвью власти и законодательной: «Если толкование нормы, прежде всего в судебных актах, не позволяет устранить устойчивые расхождения в ее интерпретации и при сопоставлении с другими нормами либо само создает такие разночтения, то ее надлежащее уяснение может стать невозможным даже в соотнесении с конституционными установлениями, притом что расходящиеся выводы и разные варианты правоприменения могут быть не лишены, каждый в отдельности, юридических оснований в той или иной конституционно приемлемой модели правового регулирования. В этом случае наиболее корректным, если не единственно возможным способом определить действительное содержание соответствующего правового регулирования является – в силу принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) – законодательное уточнение нормы».
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации № 39-П/2019 от 10.12.2019 по делу о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» в связи с жалобами граждан А.Л.Мейсснер, Е.С.Михайловой и Е.Б.Шашевой, между федеральным уровнем власти и уровнем власти субъекта Российской Федерации: «Осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые – в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах – может устанавливать только федеральный законодатель (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июня 1996 года № 15-П, от 18 июля 2012 года № 19-П и др.). В то же время в силу статей 5, 10 и 11 Конституции Российской Федерации правовое регулирование должно устанавливаться с соблюдением принципа разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «в»; статья 76, части 1, 2 и 5, Конституции Российской Федерации), что в совокупности со статьями 19 (части 1 и 2) и 52 Конституции Российской Федерации предполагает обязанность федерального законодателя урегулировать права лиц, являющихся жертвами политических репрессий, с тем чтобы на всей территории Российской Федерации были обеспечены равные условия реализации этими лицами конкретных гарантий, закрепленных федеральным законом».
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 4-П/2019 от 17.01.2019 по делу о проверке конституционности статьи 19.1 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» в связи с жалобой гражданина Е.Г.Финкельштейна, отмечается, между всеми ветвями власти: «В силу неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции неоднозначность, неясность и противоречивость законодательного регулирования неминуемо препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и избирательного правосудия, чем ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы вполне может быть достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 20 декабря 2011 года № 29-П, от 2 июня 2015 года № 12-П, от 19 июля 2017 года № 22-П и др.). Если взаимоисключающие варианты толкования одной и той же нормы (продиктованные, помимо прочего, различиями в ее понимании при сопоставлении с другими нормами) оказываются не лишенными разумного юридического обоснования, укладывающегося в конституционные рамки законодательного усмотрения, а единая судебная практика применения такой нормы не сформирована, уяснить ее подлинное содержание даже с помощью обращения к конституционным целям и принципам удается не всегда. В подобной ситуации наиболее корректным, если не единственно возможным способом выявления реального содержания и значения установленного законодателем правового регулирования является – во исполнение принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) – законодательное уточнение нормативных положений, неясность (неоднозначность) которых, непреодолимая средствами юридического толкования, создает серьезные препятствия для полноценного обеспечения равенства перед законом и судом в процессе их применения».
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 44-П/2018 от 06.12.2018 по делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» и Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой в связи с запросом Главы Республики Ингушетия, между федеральным уровнем власти, уровнем власти субъекта РФ, уровнем власти местного самоуправления и уровнем власти народа РФ: «Конституция Республики Ингушетия, предусматривая при установлении и изменении границ между административно территориальными образованиями учет мнения населения соответствующей территории (статья 111), вместе с тем не содержит каких-либо положений о проведении референдума или учете мнения населения при решении вопроса о первоначальном установлении (определении) границы с другими субъектами Российской Федерации. Конституционный закон Республики Ингушетия от 31 марта 1997 года № 3-РКЗ «О референдуме Республики Ингушетия», в свою очередь, требует вынесения на референдум Республики Ингушетия лишь вопросов об изменении статуса, наименования республики, ее разделении или объединении с другими субъектами Российской Федерации, изменении ее территории или границ в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть вторая статьи 3).
Следовательно, ни Конституция Российской Федерации, ни Конституция Республики Ингушетия в системном единстве с указанным Конституционным законом не предполагают обязательность проведения референдума в случае установления границы между ней и другим субъектом Российской Федерации. Соответственно, референдум не является необходимым и при выполнении Республикой Ингушетия вытекающей из Конституции Российской Федерации обязанности по установлению границы в результате преобразования Чечено-Ингушской Республики в Ингушcкую Республику и Чеченскую Республику, территориальное разграничение которых не было оформлено надлежащим правовым способом, что признавалось и властями данных субъектов Российской Федерации, и федеральными органами.
Это означает, что в действующей правовой системе Российской Федерации Соглашение об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой – поскольку оно было утверждено высшими законодательными (представительными) органами этих республик и в соответствии с Законом Республики Ингушетия от 4 октября 2018 года № 42-РЗ и Законом Чеченской Республики от 4 октября 2018 года № 45-РЗ вступило в силу 16 октября 2018 года – не требовало утверждения посредством проведения референдума Республики Ингушетия.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131, часть 2). Данная гарантия – по смыслу закрепляющей ее статьи 131 (часть 2) во взаимосвязи со статьями 3, 5, 65, 66, 67 и 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации и с учетом сформулированных на их основе правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации – не распространяется на случаи установления границ территории субъекта Российской Федерации как такового.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе создавать муниципальные образования только в пределах своей территории, а следовательно, пока границы самого субъекта Российской Федерации не установлены (не определены), границы муниципальных образований также нельзя рассматривать как установленные в границах этого субъекта Российской Федерации, сопредельных с соседним субъектом Российской Федерации. Иное – в нарушение баланса конституционно защищаемых интересов – позволяло бы населению одного лишь муниципального образования (представительного органа местного самоуправления) блокировать установление границы (разграничение территории) между сопредельными субъектами Российской Федерации.
В противном случае допускалась бы возможность существования муниципального образования вне связи с субъектом Российской Федерации и его территорией в частности. Соответственно, поскольку муниципальные образования создаются в пределах субъекта Российской Федерации, а изменение их границ не может служить основанием для изменения границ субъектов Российской Федерации, вопросы организации местного самоуправления являются вторичными по отношению к вопросам установления границ субъектов Российской Федерации, равно как и к вопросам изменения границ субъектов Российской Федерации. Это означает, что при рассмотрении вопросов установления границ между субъектами Российской Федерации в отношении организации местного самоуправления следует руководствоваться законодательством, регламентирующим процедуру изменения границ муниципальных образований вследствие изменения границ между субъектами Российской Федерации.
В частности, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при изменении границ между субъектами Российской Федерации изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации; при этом требования статей 12 и 13 данного Федерального закона, касающиеся в том числе учета мнения населения соответствующих муниципальных образований, не применяются (часть 3 статьи 10).
Приведенное правовое регулирование распространяется и на первичное установление границы между субъектами Российской Федерации, когда нет оснований рассматривать границы муниципальных образований на спорных территориях как установленные. Именно поэтому Законом Республики Ингушетия «Об установлении границ муниципальных образований Республики Ингушетия и наделении их статусом сельского, городского поселения, муниципального района и городского округа» специально оговорено, что данный Закон не регулирует вопросы определения границ Республики Ингушетия с другими субъектами Российской Федерации (статья 4). Следовательно, границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой им не устанавливались и не могли быть установлены в одностороннем порядке.
Таким образом, для установления границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой не требовалось выявления и учета мнения населения соответствующих муниципальных образований в порядке, предусмотренном статьей 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации...».
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации № 39-П/2018 от 09.11.2018 по делу о проверке конституционности частей первой и третьей статьи 1, частей первой, третьей и четвертой статьи 35 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.В.Лушникова – между судебной и законодательной ветвями власти: «Суд, основывая свое решение также на сложившейся правоприменительной практике, по существу признал (в отсутствие нормы) допустимость существования в российской правовой системе судебного прецедента как источника права, что по меньшей мере дискуссионно, учитывая конституционные положения о разделении властей и компетенции судебных органов.
Наличие пробела в правовом регулировании исследуемых отношений, требующего законодательного восполнения, ранее было уже признано как Верховным Судом Российской Федерации, внесшим в инициативном порядке соответствующий законопроект, так и Государственной Думой Российской Федерации, принявшей его в первом чтении. К тому же, сконструировав новую правовую норму, Конституционный Суд Российской Федерации не только призвал следовать ей, исключив иное ее толкование в правоприменительной практике, но и обратил ее действие вспять, не поставив вопрос о пересмотре состоявшихся в отношении заявителей решений, т.е. придал обратную силу норме, ухудшающей их положение.
Кроме того, имеющиеся в Постановлении ссылки на решения Европейского Суда по правам человека не добавляют аргументацию, поскольку содержащиеся в них позиции касаются необходимости обеспечения как раз прав граждан на беспристрастный суд, когда инициатива в изменении территориальной подсудности исходит не от обвинения, а от защиты.
Формулируя так называемые «экстраординарные» основания для изменения территориальной подсудности уголовных дел, Конституционный Суд Российской Федерации, естественно, не располагал тем широким арсеналом возможностей, используемых Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом Российской Федерации в законодательном процессе, что привело к неопределенности формулировок, которые вряд ли будут способствовать формированию единообразного подхода к решению названных вопросов в правоприменительной практике».
Обзор судебной практики показывает, что при разрешении дел Конституционный Суд Российской Федерации применяет принцип разделения властей, взвешивая полномочия как ветвей власти, так и уровней власти.
При этом наличие двусмысленности и неполноты в законодательстве РФ порождает разногласия между ветвями и уровнями власти РФ, создает напряженность в их отношениях, может представлять опасность для мира и порядка на границе территорий субъектов РФ, является крайне вредным для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Что в частности ставит перед нами задачу повышения скорости прохождения сигналов, взаимодействия и взаимопонимания между ветвями и уровнями власти для создания адекватного интересам всех элементов системы власти законодательства.
Необходимо рассмотреть вопрос наличия трудностей практического характера, создаваемых слишком активным следованием принципу разделения властей без подготовки информационно-технической базы адекватной уровню активности согласовательных и контрольных процедур.
Система властитребует согласовательных процедур ветвей и уровней власти. При этом органы каждой власти создают должности, ответственные за такое согласование: лица, принимающие решения, и их помощники. Лицо,принимающее решение, является источником информации для других органов. На один источник информации может приходиться несколько десятков сотрудников, которые подготавливают эту информацию для других ветвей и уровней власти, органов внутри одного элемента системы власти.
Количество «чиновников» растет с количеством согласовательных процедур, скорость принятия решений или замедляется, или их принятие происходит с нарушениями установленных процедур.
Решение состоит из двух частей: правового, совершенствование процедурных норм, устранение двусмысленности и неполноты, порождающих причины для разногласий и множество согласовательных актов – итераций, и технического, позволяющего быстро производить каждое согласование.
Современное техническоерешениевидится в поэтапном развитии системы электронного документооборота:
· Первый этап – полный перенос с бумажных носителей на электронный, количество распечатанных листов бумаги в органе как показатель отсталости, с соответствующими замечаниями от руководства;
· Второй этап – создание системы типовых смысловых блоков и замена стандартного документа на объектно-ориентированный модуль;
· Третий этап – создание интерфейса управления, отображающего текущее физическое расположение объектов в реальном мире и каналы потоков материи, энергии и информации этих объектов, позволяющего оказывать управляющее воздействие с помощью нескольких простых операций на компьютере, которое тут же становится известным остальным органам.
Обеспечение национальной безопасности требует всестороннего подхода к решению задач повышения надежности и быстродействия существующих институтов, создание новых форм взаимодействия органов ветвей и уровней власти в Российской Федерации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Россия – страна с многовековой историей и традицией. Сменив несколько форм правления, двигаясь по пути демократизации и развития института разделения властей, мы пришли к существующему устройству государства, к существующей системе обеспечения национальной безопасности. Но и мир не стоял на месте. Он становился всё более динамичным, создающим вызовы, которые охватывают на всё большую глубину все стороны жизни государства и общества. В ответ на эти вызовы система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации совершенствуется, меняет существующие правовые механизмы, находясь в постоянном поиске новых решений.
Легальные определения в области национальной безопасности до сих пор не совершенны, используют понятия смешанно и бессистемно, что затрудняет их восприятие и способность отличать одни объективные явления от других. Схема 1 «Системный смысл понятий в пространстве вероятность-ущерб, вероятность-польза» могла бы лечь в основу легальных определений базовых понятий, используемых в Стратегии НБ РФ.
Границы системы обеспечения национальной безопасности – важное понятие, определение которого необходимо для понимания объективных причин возникновения и снижения вероятности произвола органами, действующими под предлогом обеспечения национальной безопасности.
Системность принципов обеспечения национальной безопасности возникает, когда элементы системы способны действовать согласованно, без образования иерархии. Иначе принципы, представленные сильными субъектами, подавляют те, что представлены слабыми. Новый термин «субъект принципа» (должность или орган, представляющий и отстаивающий определенный принцип при принятии управленческого решения) должен помочь осознать, что необходимо, чтобы принципы оставались принципами, а не просто имели высокий приоритет в иерархии правовых норм при их толковании правоприменителями.
К сожалению, принципы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации обладают пока ещё малой системностью. Работа ответственных за принципы субъектов выстроена так, что стадия согласования до принятия решения практически отсутствует или имитируется, носит императивный характер, что искажает объективную картину важных факторов, создает опасные скрытые напряжения. Это поднимает вопрос о необходимости совершенствования правовых норм, на основе которых осуществляется работа субъектов принципов обеспечения национальной безопасности.
Принцип разделения властей в Российской Федерации имеет законодательное закрепление и развитую нормативно-правовую базу, позволяющую выделить три ветви (законодательную, исполнительную и судебную) и пять уровней власти («наивысшего» – Президента и помогающих ему государственных органов, «федерального», «субъектов РФ», «местного самоуправления» и «народа РФ»). Разделение властей существенно отличается от разделения функций, способностью власти гибко работать со всеми сигналами из среды. Разделение властей отличается и от многовластия наличием взаимных связей. Между элементами системы власти в Российской Федерации существуют институты взаимного контроля, представительства и согласования интересов. Однако, оптимальный баланс сил, как по ветвям, так и по уровням власти, пока ещё не достигнут.
Большое значение в строительстве государства имеет личность Президента Российской Федерации, вынужденно несущего на себе бремя распределителя ролей, компенсирующего отсутствие согласованности на системном уровне личной вовлеченностью в каждую проблему в стране. Исторический опыт и траектория развития нашей страны и мира позволяют предположить, какие требования к государственному устройству будет предъявлять будущее. Это надёжность и быстродействие. Для этого потребуется большая системность в нормативно-правовых актах, современные программно-технические средства и целенаправленная политика государства.
Конституционный Суд Российской Федерации при разрешении дел взвешивает полномочия как трех ветвей власти, так и пяти уровней власти, показывая их объективное существование и практическую значимость. При этом обеспечение национальной безопасности требует всестороннего подхода к решению задач повышения надежности и быстродействия существующих институтов, создания новых, современных, форм взаимодействия органов ветвей и уровней власти в Российской Федерации.
Выявленные проблемы в системе обеспечения национальной безопасности, в системе принципов обеспечения национальной безопасности, в законодательном закреплении и реализации принципа разделения властей ставят вопрос о необходимости более целостного подхода при создании нормативно-правовых актов в области национальной безопасности. Для повышения системности в работе всех органов и устранения двусмысленности и неполноты в нормативно-правовых актах представляется необходимым разработать и принять федеральный конституционный закон «Кодекс о Национальной Безопасности Российской Федерации» (КоНБ РФ).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
