Перспективные направления развития законодательства о занятости и трудоустройстве

 

Под трудоустройствомследует понимать систему мероприятий, направленных на оказание содействия гражданам в поиске и получении работы со стороны государственных и негосударственных организаций, отличную от профессиональной подготовки, повышения квалификации, профориентации, психологической поддержки. Трудоустройство необходимо рассматривать как один из способов содействия трудовой занятости граждан, в том числе занятости, основанной на трудовом договоре.

Основу правового регулирования трудоустройства составляют нормы Конституции РФ, которая предоставляет право каждому свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, устанавливает запрет принудительного труда и провозглашает право на защиту от безработицы (ст. 37). Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы.

Среди внутрироссийских нормативных правовых актов, регулирующих вопросы трудоустройства, важное значение имеет, прежде всего, Трудовой кодекс Российской Федерации.

Другим важным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере занятости и трудоустройства, является Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» Правовые нормы, устанавливающие дополнительные гарантии в сфере трудоустройства для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, содержатся в специальных нормативных правовых актах.

Ряд норм о трудоустройстве содержится также в актах Правительства РФ. На конституционном уровне определены пределы нормотворческой деятельности Правительства России.

В законодательстве о трудоустройстве значительное место занимают ведомственные нормативные правовые акты. Законодательство о трудоустройстве, помимо нормативных правовых актов федерального уровня, включает в себя нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Несмотря на то, что в настоящее время в России действует значительное количество нормативных правовых актов о трудоустройстве разного уровня, многие аспекты проблемы остались не урегулированными. В частности, в законодательстве отсутствует определение понятия «трудоустройство», четко не определен круг трудоустраивающих органов, права и обязанности участников отношений по трудоустройству (особенно это относится к правам граждан, нуждающихся в повышенной социальной защите), должным образом не регламентирована деятельность негосударственных агентств по трудоустройству, в некоторых случаях отсутствуют конкретные меры ответственности за нарушение прав трудоустраиваемых граждан, не урегулированы другие вопросы.

Кроме того, законодательство о трудоустройстве отличается громоздкостью, большим количеством подзаконных нормативных актов. Каждый вид трудоустройства регулируется, как правило, отдельным нормативным правовым актом или несколькими нормативными правовыми актами. При этом имеются пробелы в регулировании отдельных видов трудоустройства. Например, практически отсутствует нормативное регулирование вопросов трудоустройства российских граждан за рубежом, не предусмотрено конкретных гарантий для трудоустраиваемых граждан и ответственности негосударственных кадровых агентств.

Указанные факты свидетельствуют о необходимости определенной систематизации многочисленных норм о трудоустройстве и устранении имеющихся пробелов в правовом регулировании. Для этого необходимо в одном нормативном правовом акте сформулировать понятие, принципы трудоустройства, четко определить круг трудоустраивающих органов, их права и обязанности, права и обязанности граждан и работодателей как участников отношений по трудоустройству, четко прописать дополнительные гарантии в области трудоустройства для граждан, особо нуждающихся в повышенной социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы (несовершеннолетних, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей, одиноких и многодетных родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей, детей-инвалидов, лиц, освобожденных из мест лишения свободы и других категорий граждан), урегулировать виды трудоустройства и другие вопросы.

Система защиты занятости в Российской Федерации представляет собой совокупность социально-экономических мер, подкрепленных организационными ресурсами и правовыми нормами, которые направлены на регулирование процессов найма и увольнения работников. Российское законодательство предусматривает достаточно высокую степень защиты работников от увольнений. Вместе с тем слабое место системы защиты занятости связано со случаями, когда ясно, что избежать увольнений не удастся, - это ликвидация организаций, сокращение численности или штата работников. Указанные случаи, являющиеся обычно следствием реструктуризации предприятий, тех или иных экономических сложностей, значатся в числе оснований для расторжения трудового договора по инициативе работодателя в ст. 81 Трудового кодекса РФ.

В гл. 27 ТК РФ содержится перечень гарантий и компенсаций работникам, увольняемым по рассматриваемым основаниям. Это, прежде всего: заблаговременное предупреждение об увольнении, выплата выходного пособия, предоставление преимущественного права на оставление на работе отдельным категориям работников. При сокращении численности или штата работников работодатель обязан предложить работнику, которого предполагается сократить, другую работу (вакантную должность), если таковая имеется. Что касается Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», то предусмотренные им государственные услуги нацелены в основном на «фактических», а не на «потенциальных» безработных, даже если угроза безработицы очевидна. Время между предусмотренным ст. 25 Закона получением органами службы занятости информации от работодателей о предстоящем увольнении работника и самим увольнением, судя по другим нормам Закона, не реализуется какой-либо специальной политикой занятости.

Между тем время для такой политики дается значительное: работодатель должен сообщить службе занятости о планах по расторжению трудовых договоров с работниками по причине ликвидации организации или сокращения численности или штата работников организации не менее чем за 2 месяца, а если эти планы приведут к массовому увольнению работников, то не менее чем за 3 месяца. Следует обратить внимание, что для работодателя - индивидуального предпринимателя этот срок равен 2 неделям в соответствии с последней редакцией Закона о занятости.

Применение на предприятиях ряда механизмов адаптации к экономическим трудностям также позволяет говорить о риске увольнений работников - это введение режимов неполного рабочего дня или неполной рабочей недели, приостановка производства. С начала 2009 г. в п. 2 ст. 25 Закона о занятости Федеральным законом от 25.12.2008 №287-ФЗ были внесены поправки, согласно которым работодатель в течение 3 рабочих дней после принятия решения о проведении перечисленных мероприятий обязан сообщить о таком решении в органы службы занятости. Однако норм относительно реакции государства на эти сообщения в части профилактики безработицы в законодательстве нет.

Возникают закономерные вопросы о будущем антикризисных программ, реализуемых на рынке труда. Должна ли после преодоления Россией экономического кризиса сохраниться в том или ином виде система мер по профилактике безработицы, сформированная в кризисный период? Как показывает практика, массовые увольнения существовали в России и в относительно благоприятное с экономической точки зрения время, вероятно, в силу объективных обстоятельств также они будут происходить и после выхода из кризиса.

По нашему мнению, предупреждение безработицы должно стать не разовой антикризисной мерой, а целостной системой, работающей при любом состоянии экономики. Функционирование системы предупреждения безработицы должно происходить по двум направлениям, предусматривающим обязательства, как государства, так и работодателей. Далее в рамках этих направлений представлены некоторые предложения по формированию системы.

I. Установить обязательства государства

В рамках первого направления следует закрепить обязательства государства в отношении граждан, находящихся под риском увольнений.

. Необходимо внести изменения в Закон о занятости, включив в число приоритетных направлений государственной политики занятости меры по предупреждению безработицы: опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения; организацию общественных работ и временного трудоустройства. Такое определение приоритетов обозначит, что поступающие в центры занятости сообщения с предприятий о возможных массовых увольнениях, введении режимов неполного рабочего времени, приостановке производства повлекут за собой реакцию государства - реализацию мероприятий по защите занятости увольняемых работников.

. Целесообразно установить особый порядок финансирования мероприятий по предупреждению безработицы. Основы для такого порядка уже заложены Законом о занятости, который с 2009 г. позволяет российскому Правительству в связи с осложнением ситуации на рынке труда в отдельных регионах осуществлять резервирование в составе федерального бюджета ассигнований для реализации дополнительных мероприятий по снижению напряженности на рынке труда. Существующую систему следует откорректировать в части полномочий субъектов Российской Федерации по расходованию средств.

Во-первых, следует ввести упрощенный порядок проведения конкурсных процедур среди образовательных учреждений на право организации опережающего профессионального обучения. Во-вторых, следует решить проблемы, возникающие в случаях, когда регионы не успели израсходовать средства, выделенные на профилактику безработицы в текущем году. Согласно бюджетному законодательству, такие средства не переходят на следующий год, что заставляет центры занятости населения за несколько месяцев до конца года прерывать активную работу с предприятиями, планирующими массовые увольнения. В случае если недоиспользование средств произошло по объективным причинам, а необходимость в антикризисных программах сохраняется, представляется целесообразным посредством изменения законодательства предоставить регионам возможность реализовывать мероприятия по профилактике безработицы без перерыва.

. Следует установить четкие критерии, согласно которым на предприятиях необходимо осуществлять мероприятия по предупреждению безработицы за счет государственных средств, а также разработать и внедрить критерии оценки эффективности реализации указанных мероприятий.

Это - наличие работников, находящихся под угрозой увольнения, наличие градообразующих (системообразующих) предприятий и монопрофильных населенных пунктов.

Как представляется, нуждается в уточнении основание «наличие работников, находящихся под угрозой увольнения», так как увольнения могут происходить как на испытывающих экономические трудности, так и на благополучных предприятиях (из-за модернизации производства, изменения планов собственников, выпуска новой продукции и т.д.). Работодатели на экономически благополучных предприятиях способны самостоятельно осуществлять мероприятия по защите занятости своих работников, а, следовательно, выделение государственных средств на эти цели является нецелесообразным. Таким образом, основание «наличие работников, находящихся под угрозой увольнения» следует дополнить уточнением «при условии, что у соответствующих работодателей отсутствует возможность в реализации дополнительных мероприятий по содействию занятости».

Разделение ответственности за предупреждение безработицы является принципиальным моментом защиты занятости работников, которым угрожает увольнение. К помощи государства предлагается прибегать в крайних случаях, полагая, что основная ответственность должна быть возложена на работодателя.

II. Установить обязательства работодателей

Обязательства работодателей в отношении граждан, находящихся под риском увольнений, следует предусмотреть в рамках отдельного, второго, направления защиты занятости увольняемых работников.

.   Необходимо внести в Трудовой кодекс РФ положения, посвященные опережающему профессиональному обучению работников. Такая практика существует в ряде стран, где перед проведением увольнений по экономическим причинам предприятия обязаны рассмотреть возможности сохранения численности персонала путем использования не только внутренних переводов, но и обучения / переобучения работников.

Трудовой кодекс РФ, регламентирующий проведение профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, делегирует полномочия по установлению прав и обязанностей работодателя по подготовке и переподготовке кадров в систему социального партнерства, указывая на необходимость определения соответствующих условий в коллективных договорах, соглашениях и трудовых договорах. Лишь в отдельных федеральных законах, где речь идет о государственных структурах, указывается на обязанность работодателей проводить повышение квалификации работников.

Следует, на наш взгляд, согласиться с мнением Н. Локтиной, в Трудовом кодексе РФ не следует жестко закреплять обязанности работодателя по опережающему профессиональному обучению работников, а следует указать данный вид обучения в качестве направления профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, применяемого в случае массового увольнения работников. Такое указание расширит цели обучения работников с обеспечения «собственных нужд» работодателя (как указывает ст. 196 ТК РФ) до защиты интересов работника. Дополнительное указание на опережающее профессиональное обучение привлечет внимание сторон социального партнерства к необходимости включения соответствующих обязательств в коллективные договоры и соглашения.

2. На государственном уровне следует предпринимать меры для развития перспективного направления защиты занятости - программ аутплейсмента, реализуемых работодателями.

Аутплейсмент - меры, предпринимаемые работодателем в целях содействия в трудоустройстве увольняемого персонала, которые могут включать: консультирование о ситуации на рынке труда, обучение навыкам эффективного поиска работы, помощь в составлении плана трудоустройства и карьеры, профессиональную ориентацию и обучение, продвижение сотрудника на рынке труда через ресурсы и связи организации.

Таким образом, для того, чтобы в России развивались программы аутплейсмента, необходимо использовать мотивацию тех, кто является потенциальным заказчиком таких программ, - работодателей.

В Трудовом кодексе РФ в части, посвященной расторжению трудового договора по инициативе работодателя, следует предусмотреть норму, оговаривающую возможность гарантированного трудоустройства увольняемого работника, обеспечиваемого работодателем. Представляется возможным указать в трудовом законодательстве на ситуацию, в которой такое трудоустройство полностью удовлетворяет интересам работника. В таком случае при согласии работника и профсоюзного комитета предприятия может идти речь об освобождении работодателя от выплаты этому работнику выходного пособия, которое полагается при увольнении «без трудоустройства». Безусловно, указанное предложение требует тщательной проработки в формате социального партнерства.

Будущее системы защиты занятости работников, находящихся под риском увольнения, видится в четком разделении ответственности за реализацию соответствующих мероприятий между государством и работодателями, в придании мерам по профилактике безработице постоянного, а не антикризисного характера. Активная защита занятости в отношении работников, находящихся под угрозой увольнений, представляется особенно значимой, учитывая потенциальную нагрузку на рынок труда, которую несут такие увольнения. В целом более эффективно, в том числе и с финансовой точки зрения, осуществлять профилактику безработицы, а не борьбу с ее негативными социально-экономическими последствиями.

 

 

Заключение

 

Основным нормативным актом, регулирующим отношения по занятости и трудоустройству, является Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. (с изменениями и дополнениями).

Прежний КЗоТ РФ содержал отдельную гл. III-А «Обеспечение занятости и гарантии реализации права граждан на труд». Новый ТК РФ, вступивший в действие с 1 февраля 2002 г., подобной главы и раздела не имеет. Между тем указанный Закон продолжает действовать, тем более что проблемы занятости и безработицы в России не решены. Представляется, что число безработных не уменьшится в связи с расширением новым Трудовым кодексом числа оснований для увольнения работников по инициативе администрации.

В работе были рассмотрены вопросы правового регулирования трудоустройства и занятости. На сегодняшний день это довольно актуальный вопрос. Как видно из анализа законодательства, посвященного этой сфере правового регулирования, законодатель этой проблеме уделял огромное внимание с самого начала перехода к рыночным отношениям.

Однако, реализация государственных программ в сфере занятости и на федеральном и на региональном уровне возможна лишь при наличии достаточных финансовых ресурсов. Подводя итог работе, в первую очередь следует обобщить следующее. Рассмотрев основные правовые аспекты законодательства РФ и международных норм труда в области занятости и трудоустройства, а так же теоретическую базу и научные публикации, целесообразно обозначить проблемы, сложившиеся в политике занятости.

К таковым относятся: существующие разногласия и несоответствия закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» и Трудового Кодекса РФ.

На сегодняшний день проблема правового регулирования в области трудоустройства и занятости одним только Трудовым кодексом не решается. Необходимо разработка нового специального закона, регулирующего правоотношения в области занятости.

На основе проведенного исследования, в работе выявлены основные проблемы, препятствующие трудоустройству:

) низкая конкурентоспособность молодежи на рынке труда ввиду отсутствия у них опыта работы и / или профессионального образования;

) отсутствие на федеральном уровне нормативной базы о квотировании рабочих мест (резервировании рабочих мест, определенных видов и объемов работ) для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, включая молодежь;

) отсутствие на федеральном уровне механизма, стимулирующего работодателей к приёму на работу граждан наименее конкурентоспособных категорий;

) ограничение возможности участия в мероприятиях, предусматривающих временное трудоустройство, несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 16 лет, не являющихся учащимися (к примеру, в случае оставления ими в соответствии с законодательством РФ общеобразовательного учреждения) и не имеющих при этом возможности быть признанными безработными ввиду не достижения ими возраста 16 лет (вследствие изменения в 2006 году формулировки абзаца 9 пп. 3 п. 1 ст. 7.1 Закона РФ «О занятости населения в РФ «организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет» на «организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время» подростки в возрасте от 14 до 16 лет, не являющиеся учащимися, утратили возможность принимать участие в названном выше мероприятии активной политики занятости);

) ввиду сокращения объемов финансирования за счет средств федерального бюджета наблюдается ежегодное сокращение численности подростков и продолжительности их участия в мероприятиях, предусматривающих временное трудоустройство.

Действующие тенденции социальной стратификации российского общества, наличие в нем бедных и малообеспеченных слоев населения с низким среднедушевым доходом во многом обусловлены существующими деформациями в сфере занятости, расширением потенциала бедности за счет безработных, и «работающих» бедных, занятых на финансово неблагополучных предприятиях и в бюджетных организациях. Политика занятости как важнейшая составляющая социальной политики должна быть сфокусирована на проведении мер, способствующих формированию условий для более полного использования потенциала трудовой и деловой активности граждан, противодействующих обеднению населения и массовой безработице, стимулирующих продуктивное поведение личности в конкурентной рыночной среде. С учетом сказанного, важнейшим приоритетом государственной социальной политики должно стать активное содействие обеспечению эффективной занятости, преодолению неоправданно заниженной цены труда. В государственной политике занятости также необходимо уделять внимание расширению занятости в негосударственном секторе и созданию для него благоприятных условий для привлечения инвестиций и аккумуляции средств.

Итак, проблема разработки действенной политики занятости остро стоит перед правительством РФ, поскольку действующая политика не отвечает современным требованиям, далека от совершенства и не дает желаемых результатов. Всестороннее изучение и умелое применение опыта борьбы с безработицей во многих странах мира, будет способствовать скорейшему формированию оптимального отечественного механизма государственного регулирования занятости населения Российской Федерации. Содействие занятости может проходить через реструктуризацию и возрождение предприятий, улучшение информационного обеспечения в области социально-трудовых отношений. В целом, на сегодняшний день уже наблюдается тенденция по активизации мер и выходу из сложившегося положения.

Учитывая изложенное выше, предлагаем:

. Внести изменения в абзац 9 пп. 3 п. 1 ст. 7.1 Закона РФ «О занятости населения в РФ» от 19.04.1991 №1032-1 (в действующей редакции), изложив текст «организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время» в следующей редакции: «организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет».

. Подготовить и направить в Правительство РФ предложения о внесении изменений в закон РФ «О занятости населения в РФ», дополнив его нормой о квотировании рабочих мест для отдельных социальных категорий граждан: несовершеннолетних, молодых специалистов и т.д., наделить субъекты РФ полномочиями принимать нормативные правовые акты по вопросам квотирования рабочих мест для трудоустройства социально незащищенных слоев населения.

. Внести изменения в абзац 6 ч. 2 ст. 5 Закона РФ «О занятости населения в РФ», изложив текст «граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые» в следующей редакции: «граждане в возрасте от 18 до 26 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования».

. Внести на рассмотрение законопроект о квотировании рабочих мест для выпускников средних учебных заведений и вузов. Данным законопроектом предлагается установить обязанность работодателей брать на работу выпускников госучреждений начального и среднего образования в возрасте от 18 до 23 лет и выпускников вузов в возрасте от 22 до 25 лет. При этом, если у работодателя работает от 100 до 200 человек - квота должна составлять 2 человека, если же более 200 человек, то 2% от среднесписочной численности работников за месяц. Квоту сделать обязательной для всех организаций, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и для ИП. Порядок квотирования должен определяться субъектами РФ. На сегодняшний день такой закон есть только в г. Москве. Согласно ст. 2 данного закона квота установлена для молодежи следующих категорий: несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет; лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте до 23 лет; выпускники учреждений начального и среднего профессионального образования в возрасте от 18 до 24 лет, высшего профессионального образования в возрасте от 21 года до 26 лет, ищущие работу впервые. Выполнением квоты в отношении категорий молодежи считается - трудоустройство работодателем молодежи, подтвержденное заключением трудового договора, действие которого в текущем месяце составило не менее 15 дней, либо уплата ежемесячно в бюджет города Москвы компенсационной стоимости квотируемого рабочего места в размере прожиточного минимума для трудоспособного населения, определенного в городе Москве на день ее уплаты в порядке, установленном нормативными правовыми актами города Москвы. Можно рекомендовать использовать данную практику компенсаций и остальным субъектам Российской Федерации.

. Внести на рассмотрение законопроект о внесении изменений в закон «О занятости населения в РФ» и «О трудовых пенсиях в РФ» о материальной поддержке граждан и их семей, переселяющихся в другие регионы и территории для трудоустройства или обучения. Это позволит увеличить трудовую мобильность россиян.

. Обеспечить на законодательном уровне прогнозирование баланса трудовых ресурсов в Российской Федерации. В настоящее время вопросы разработки прогноза баланса трудовых ресурсов законодательно не определены и не закреплены ни за одним из федеральных органов исполнительной власти.

Например, государству не удается обеспечить приоритетное трудоустройство граждан РФ, и положение ст. 17 Закона «О занятости населения в Российской Федерации» остается декларативным.

Для решения указанной проблемы возможно обратиться к зарубежному опыту. Например, в Великобритании действуют Иммиграционные правила (с последними изменениями на июль 2012 г.), их применение возложено на Пограничное агентство Министерства внутренних дел Великобритании. В части 6A данных Иммиграционных правил закреплена система оценки иммигрантов, основанная на количестве полученных баллов (The poi №ts-based system). Принцип функционирования данной системы заключается в том, что каждый иностранный гражданин, желающий работать в Великобритании и не являющийся гражданином государства - члена Европейского Экономического Сообщества, оценивается по определенным критериям, и чем больше баллов по каждому из критериев он наберет, тем выше его шансы на трудоустройство. С 2009 г. в часть 6A Иммиграционных правил были внесены изменения, предусматривающие, что имеющиеся вакансии должны быть предложены гражданам Великобритании прежде, чем их смогут занять иностранные граждане. В частности, вакантные должности, прежде чем их смогут занять иностранные граждане, должны находиться в банке данных центра занятости населения в течение как минимум четырех недель. Если в течение четырех недель не найдется граждан Великобритании, желающих занять эти вакансии, то эти вакансии могут быть заняты иностранными гражданами.

Представляется, что создание подобной системы было бы эффективно и для РФ, так как в настоящее время граждане РФ зачастую даже не осведомлены об имеющихся вакансиях, которые работодатели стремятся заполнить дешевой иностранной рабочей силой.

. Ужесточить административную ответственность всех работодателей, допускающих нарушение трудовых прав работников по вопросам отказа в трудоустройстве социально незащищенных слоев населения: инвалидов, несовершеннолетних, выпускников профессиональных образовательных учреждений.

В это связи заслуживает внимания новая редакция КоАП РФ (введена Федеральным законом от 02.07.2013 №162-ФЗ), в которой КоАП РФ дополнен статьей 13.11.1. «Распространение информации о свободных рабочих местах или вакантных должностях, содержащей ограничения дискриминационного характера». Так, распространение информации о свободных рабочих местах или вакантных должностях, содержащей ограничения дискриминационного характера, - влечет наложение административного штрафа на граждан - от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей. Вероятно, можно было бы увеличить размеры штрафа до сто тысяч рублей по аналогии со ст. 5.62. «Дискриминация» (введена Федеральным законом от 07.12.2011 №420-ФЗ), которой предусмотрена санкция в виде административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Таким образом, обобщая изложенную информацию, следует признать необходимость дальнейшей всесторонней и глубокой работы законодателя по вопросам занятости и трудоустройства граждан. Ведь в трудной жизненной ситуации может оказаться каждый трудоспособный гражданин, поэтому государство обязано в соответствии с Конституцией РФ взять его под свою особую защиту.