Тема 1. «Гражданский контроль: теоретический аспект»

Гражданский контроль за работой органов власти представляет собой классическую демократическую процедуру. Более того, данная процедура является одной из основ демократического устройства.

В соответствии с теорией общественного договора государство и общество заключают между собой, так называемый, универсальный социальный контракт (соглашение, договор).

Общий смысл контракта сводится к тому, что государство и общество разрабатывают некие правила игры, по которым будут развиваться общество и экономика. Государство обязуется следить за исполнением этих правил и получает в свои руки административные и экономические ресурсы. Общество получает четкие ориентиры развития, в том числе и правила экономических отношений, и обязуется исполнять эти правила, совершая определенные обязательные платежи (налоги и сборы) в пользу государства. Кроме того, государство отвечает за производство общественных благ (национальную оборону, например), а также берет на себя часть социальных функций (выплату пенсий, пособий и т.п.). Для разработки указанных правил в демократических государствах используется институт представительства, когда граждане избирают своих представителей (депутатов).

Очевидно, что за тем, как установленные правила игры соблюдаются обществом, следят как сами гражданские структуры и хозяйствующие субъекты, так и соответствующие государственные органы, а также структуры местного самоуправления. В случае нарушений государство активно воздействует на общественные структуры, граждан и хозяйствующих субъектов.

А кто же контролирует то, как государство (власть) исполняет свои обязательства? Кто следит за тем, выполняют ли свои предвыборные обещания депутаты, хорошо ли работают чиновники мэрии, исполняют ли свои обязательства службы соцобеспечения? Ответ на вопрос: граждане и их группы, — может показаться неправдоподобным, но это именно так. Именно граждане и их объединения (общественные организации, профсоюзы, ассоциации) должны отслеживать, как чиновники, депутаты, мэры, губернаторы и президенты исполняют свои обязательства перед гражданами и частными компаниями.

Конечно, государству легче: оно обладает ресурсами и возможностями, которыми его наделили сами граждане, оно имеет союзников в лице опять-таки граждан, которые следят за исполнением правил другими гражданами. Какой сосед будет терпеть, что этажом выше уже полночи звучит громкая музыка, кто из предпринимателей позволит другому проводить незаконные операции, вытесняя тем самым первого с рынка и лишая его прибыли?

Обществу гораздо сложнее. У него нет системы, нет инфраструктуры, нет ресурсов. Поэтому гражданский контроль представляет собой абстрактное понятие, которое в реальности проявляется через действие институтов гражданского общества (СМИ и НКО) и политических партий. Кроме того, гражданский контроль заключается и в ежедневном наблюдении граждан за работой избранных депутатов и высших должностных лиц. Наблюдение идет посредством чтения газет, участия в публичных акциях, общения с чиновниками при решении, например, личных проблем. Простой анализ эффективности работы общественного транспорта, уличного освещения, состояния дорог и т.п. — это тоже элемент наблюдения. Результатом наблюдения являются итоги голосования на очередных выборах.

Систему гражданского контроля в самом упрощенном виде можно представить следующим образом (схема 1):

Схема 1.

Система гражданского контроля.

СМИ, НКО (некоммерческие организации), политические партии отслеживают действия государства и представляют информацию гражданам, которые выражают доверие (или недоверие) государству и политическим субъектам в день голосования. В то же время СМИ, НКО и партии защищают интересы граждан. При этом все указанные институты взаимодействуют между собой в плане предоставления информации и опять-таки защиты гражданских интересов.

Гражданский контроль — это добровольная деятельность граждан и институтов гражданского общества. Если гражданского контроля не будет, то государство может исполнять свои обязанности, искажая, не до конца, не полностью и т.п. Нельзя говорить о том, что государство без гражданского контроля в обязательном порядке будет нарушать договоренности. Но очевидно одно: при эффективном гражданском контроле возможностей для этого у государства и у каждого чиновника будет существенно меньше. Именно поэтому гражданский контроль — это способ обеспечения устойчивого развития социальной системы. Контролируя исполнение социального контракта между обществом и властью, общество помогает власти избежать ошибок и неточностей в управлении.

Практическим инструментом, обеспечивающим функционирование системы гражданского контроля, является общественное наблюдение. Оно позволяет получить объективные данные о работе избранных должностных лиц и органов власти.

Теперь нам необходимо ответить на вопрос, зачем и кому нужно общественное наблюдение?

— Общественное наблюдение нужно обществу, т.к. позволяет предупреждать некорректные действия органов власти, грамотно и эффективно лоббировать свои интересы и производить санацию избранных должностных лиц.

— Общественное наблюдение необходимо органам власти, поскольку повышает авторитет эффективно действующих властных структур, а также за счет общественного участия позволяет более оперативно и эффективно решать социально-экономические проблемы.

— Общественное наблюдение необходимо бизнесу, т.к. наблюдение за расходованием средств бюджетов, за налоговой политикой, за нормотворчеством в области экономического законодательства позволяет получать полезную информацию для принятия решений и лоббирования своих интересов.

— Общественное наблюдение обеспечивает исполнение общественного договора между всеми секторами (власть, бизнес, некоммерческий неправительственный сектор) и содействует устойчивому развитию.

Таким образом, в эффективном гражданском контроле заинтересованы многие институты и, прежде всего, само общество и государство.

Отметим также, что гражданский контроль является неотъемлемым элементом демократии участия (прямой демократии), которая заключается в том, что граждане максимально широко участвуют в принятии управленческих решений. Примером этому служат общественные слушания в рамках бюджетного процесса, когда граждане участвуют в формировании бюджетов и бюджетной политики различных уровней.

Гражданский контроль как система требует наличия определенных условий. Отсутствие этих условий делает невозможным функционирование этой системы.

Доступ к информации. Только своевременно и в полном объеме получая достоверную информацию о работе правительственных учреждений, можно сделать объективный вывод об эффективности деятельности власти. В демократических странах все граждане имеют право на получение информации о работе органов власти, если эта информация не является государственной тайной. Например, в странах Европейского союза действует особая Рекомендация о доступе к информации.

Зрелость гражданского общества. Только гражданское общество в лице неправительственных общественных организаций может объективно отслеживать и препятствовать некорректным действиям органов власти. И сделать это могут только развитые общественные структуры. К данному аспекту можно отнести также правовую культуру и социальную активность граждан.

Демократичность и открытость органов власти. Общественное наблюдение невозможно без содействия органов власти. Открытая власть позволяет осуществлять общественное наблюдение в полном объеме.

Независимые СМИ. СМИ выполняют очень значимую миссию популяризации деятельности органов власти, раскрывают информацию о деятельности власти, придают огласке негативные тенденции. Все это позволяет обществу оценить действия властей.

Отсутствие одного из этих условий снижает эффективность контроля или же сводит его полностью на нет. В России существуют проблемы с каждым из перечисленных условий. Гражданское общество еще не развито, органы власти не всегда открыты, а следовательно, нельзя говорить о свободном доступе к информации об их деятельности. Наконец, неподконтрольных власти СМИ в России мало, особенно на региональном и местном уровнях. Самой важной проблемой является низкая социальная активность граждан, низкая правовая культура. Все это позволяет власти нарушать условия контракта, снижает эффективность системы представительства (работы депутатов). В настоящее время российскому обществу и, в первую очередь, объединениям граждан необходимо решать эти проблемы.

В современных условиях возможными формами общественного наблюдения как практического инструмента гражданского контроля могут являться следующие.

1. Систематический мониторинг деятельности органов власти. Эта форма востребована в странах с переходной экономикой, когда меняется общественнополитическая система, меняется "режим”. В настоящее время в России эта форма является обязательной. Она "приучает” власть к тому, что необходимо отвечать за свои действия перед обществом, перед каждым гражданином. В случае неисполнения избранным должностным лицом (депутатом, мэром) своих обязательств перед избирателями последние его просто не переизберут. Данная форма является очень затратной и трудоемкой, поскольку требует больших усилий по сбору и анализу информации о работе органов власти.

2. Избирательный мониторинг деятельности органов власти. Наиболее часто встречается форма, когда, например, ассоциация представителей малого бизнеса наблюдает за законодательным процессом в местном представительном органе. В качестве примера можно также привести действия экологических организаций, наблюдающих за действиями органов власти в области экологической политики.

3. Общественное участие в принятии социально значимых решений. В

данном случае мы говорим о механизмах демократии участия, когда широкая общественность участвует в управлении территориями. Конкретными формами являются наблюдательные комиссии, общественные советы при органах власти.

В настоящей брошюре будет подробно рассмотрен пример "избирательного мониторинга”, когда некоммерческая организация ведет наблюдение и осуществляет анализ работы регионального органа законодательной власти.

В заключение теоретической части стоит отдельно выделить результаты функционирования системы гражданского контроля:

— повышение открытости и подотчетности органов власти;

— снижение коррупции в органах власти;

— повышение эффективности деятельности органов власти;

— повышение доверия общества к власти;

— участие широкой общественности в управлении территориями;

— совместное решение социально-экономических проблем.

Указанные результаты могут вытекать один из другого. Например, снижение коррупции обусловлено открытостью процедуры принятия решений.

Чтобы достичь указанных результатов, граждане должны обеспечить условия, в которых гражданский контроль может иметь место, а также выстроить систему контроля. Основная нагрузка при этом, как уже было отмечено, ложится на плечи некоммерческих организаций (НКО) и СМИ.

Конкретных рецептов создания условий гражданского контроля и продвижения отдельных форм общественного наблюдения много. Например, участники конференции "Контроль гражданского общества за информационной открытостью власти: теория и практика” (Москва, 1998 г.) объясняют, как достичь прозрачности власти (см. приложение 1). Жители стран Евросоюза знают, как добиваться информационной открытости (см. приложение 2). Практика общественного участия в борьбе с коррупцией в России уже имеет ряд успешных примеров (см. приложение 3).

В следующих главах будет рассмотрено, как группа общественных организаций предприняла попытку создания условий функционирования системы гражданского контроля и осуществила ряд практических действий по созданию механизмов контроля.