Тема 4. История вопроса общественного контроля как формы участия граждан в публичной политике

Общественный контроль - воплощение публичной политики. Публичная политика - это пространство коммуникации государственной службы и граждан. Государственная служба действует в коммуникации с гражданами, вынужденно или добровольно. И хотя первично возникновение государственной службы, а затем общественного контроля, невозможно представить государственную службу, которая бы не взаимодействовала с гражданами.

Публичная политика и государственная политика связаны посредством государственной службы. Поскольку, с одной стороны, государственная служба отражает особенности политического устройства - страна имеет те издержки управления, которые присутствуют в ее политическом ландшафте. С другой стороны, каждая задача и функция государственной службы соотносятся с функциями гражданина. Англоязычное наименование государственной службы - public administration, т.е. администрирование делами народа. Соответственно, гражданин, взаимодействуя с государственной службой, влияет на политическое устройство своей страны. По Дж.Нельсону, участие граждан в политическом процессе направлено на поддержание связи между обычными людьми и теми, кто обладает властью. Участие граждан может до некоторой степени изменить правила игры властей предержащих, но в первую очередь имеет смысл как процесс, а не как деятельность, направленная на результат. Однако это положение можно подвергнуть сомнению относительно стран переходного периода - поскольку перед ними как раз стоит задача трансформации политического устройства в направлении демократизации.

Таким образом, общественный контроль - тот мостик между людьми и властными структурами, который строится и эксплуатируется обеими сторонами. Однако такое понимание общественного контроля сложилось не сразу.

В 40-е гг. общественный контроль понимался как функция, которую граждане делегируют профессиональным сообществам, например, юристам и журналистам. Эти профессионалы должны отстаивать интересы граждан и формировать общедоступное понимание той или иной социальной проблемы. Сам контроль по преимуществу был направлен на отслеживание исполнения законов, законодательной практики или политической деятельности. Такое понимание общественного контроля было обосновано Йозефом Шумпетером - демократия представляет собой устоявшуюся практику межинституциональных соглашений, в том числе и между формальными и неформальными институтами. Эти соглашения определяют порядок принятия и реализации решений, а также контроль за ними. При таком понимании общественного контроля, он скорее является некоей возможностью, которая существует в условиях демократии, чем устоявшейся практикой.

Преодоление данной точки зрения началось с признания того, что управление должно соотноситься с моральными целями, и сама по себе государственная служба не может стать этически обоснованной, она становится таковой только при участии граждан. Проблема кодекса (свода правил и принципов, которые регулируют поведение чиновников и служб) государственной службы актуализировалась в конце 19 - начале 20 века на уровне теоретических дискуссий. В середине 50х годов прошлого века она приобрела вполне прикладную значимость, когда встал вопрос о реформе государственной службы. Было очевидно, что политические преобразования непосредственно влияют на ценности и правила поведения государственных служб, причем это влияние редко улучшало стандарты этого поведения.

Общественный контроль, по мысли его сторонников, становился средством уравновешивания негативного влияния все большего проникновения политики (в ходе реформирования государственной службы) в регуляцию государственной службы. Было также признано, что общественный контроль формирует сообщество людей, позволяет удержать баланс коллективных и индивидуальных прав. Также было признано, что не профессионал может (и должен) участвовать в общественном контроле.

Драматический период дискуссий относительно необходимости общественного контроля пришелся на 60-е годы 20 века. Противники определяли общественный контроль как «избыточное явление публичной политики, мобилизующее предрассудки», а сторонники объясняли необходимость общественного контроля невозможностью ограничить активность граждан только участием в голосовании на выборах, позднее - участием в политическом процессе. Настороженное отношение к росту уровня участия граждан было связано с убеждением, что государственная служба может эффективно работать вне политических изменений и, в целом, с высоким кредитом доверия государству. Если аппарат госслужбы работает эффективно, в том числе и потому, что госслужба якобы независима от политических трасформаций в демократических политических режимах, то тогда зачем нужно участие граждан. В такой логике рассуждали противники гражданского участия. Аргументы, указывающие на непрофессионализм и ограниченность граждан, были уже дополнительными к этому основному доводу «против». Но практика либеральных реформ показала, что государственная служба самым непосредственным образом зависит от политики, и последствия такой зависимости весьма печальны для граждан.

Все доводы «за» и «против» общественного контроля позже трансформировались в критерии оценки различных форм контроля. Сейчас трудно найти доводы против общественного контроля - есть доводы против определенных форм контроля, и то - в отношении определенных задач.

Либерализация социальной сферы и государственного управления существенно преобразовала понимание того, что есть публичная политика и контроль граждан за государственной службой. С момента распространения рыночных реформ вопрос о целесообразности общественного контроля потерял актуальность - поскольку реформы проводились при участии граждан и в ориентации на повышение гражданской активности. Последующее осмысление либеральных реформ привело к укоренению различных форм общественного контроля в развитых странах, он приобрел все признаки коллективисткого движения - поскольку воплощал идею вовлечения граждан, отчужденных от социума, в процесс принятия, реализации решений и контроля за ними (функция контроля перестала быть независимой - а стала одной из стадий участия граждан).

Кроме того, либерализация убедила людей в том, что не только государство может проводить патерналисткую политику (на профилактику которой и направлен общественный контроль), но и рынок может шаг за шагом требовать от людей приходить к ситуации неизбежности следования жестко предписанному варианту поведения. В конце 80-х гг. в США получил хождение новый термин: «рыночный патернализм» - когда рынок диктует определенные правила поведения людей в социальной сфере. Рынок минимизирует прямое участие государства в реализации социальной сферы, но усиливает значение механизмов государственной регуляции рынка. В этой ситуации взаимодействие граждан и государственных служб приобретает новое значение - граждане активизируют государственные службы. Также ответственность государства состоит и в том, чтобы определиться с границами рынка - какие области социальной сферы не должны действовать по закону рынка. И значение участия граждан в принятии таких решений также высоко. Например, в Великобритании решение о вопросе приватизации здравоохранения было вынесено на всенародный референдум, предварительно плюсы и минусы обсуждались в течение года, а затем граждане подавляющим большинством проголосовали против.

Вместе с изменением сути ответственности государства усилилась и получила новое развитие идея общественного контроля, который стал предполагать более изощренное участие граждан как посредников между властью в ее разных проявлениях и рынком.

Литература:

1. Арутюнян, Р.Э. Общественный контроль в системе органов государственного управления: учебное пособие. Москва: Директ-Медиа, 2014

2. Федотова, Ю. Г. Государственный и общественный контроль в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации: Монография. Москва: ООО "Научно- издательский центр ИНФРА-М", 2018

3. Исакова, Ю.И. Гражданский контроль в России: курс лекций для студентов вузов. Ростов н/Д.: Фонд науки и образования, 2015

4. Мухачев, И.В., Алексеев, И.А. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник. Москва: ЮНИТИ-ДАНА, 2017