Нормотворческая деятельность в современной России

Нормотворческая деятельность как составная форма правотворческой деятельности призвана через принятые нормативные правовые акты, реализовывать цели, задачи, функции органов исполнительной власти.

Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти связана с непосредственным изданием нормативных правовых актов, которые регулируют общественные отношения в сфере экономики, политики, социально - культурной сфере. Используя нормотворческую деятельность как форму, органы исполнительно власти управляют собственностью, транспортом, промышленностью, энергетикой, природными ресурсами, осуществляют контроль и надзор. То есть, органы исполнительной власти как субъекты управления воздействуют на объекты управления с целью регулирования общественных отношений.

Наделение нормотворческой способностью органы исполнительной власти объясняется тем, что органы исполнительной власти управляют большим объемом общественных отношений – это могут быть финансовые общественные отношения; земельные общественные отношения; общественные отношения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и другие. В этой связи и не возможно урегулировать большое количество общественных отношений путем издания только федеральных конституционных законов или федеральных законов, либо законов принятие закона, разработка закона, вступление в силу закона, представлена в сложной длительной законодательной процедуре. Нормотворческая деятельность – это более упрощенная процедура принятия нормативных правовых актов, регистрация и вступление в законную силу, оперативное реагирование на изменившиеся обстоятельства путем внесения изменений и дополнений.

Следовательно, нормотворческая деятельность нуждается в некоторых пояснениях и уточнениях. Прежде всего, по своему содержанию; по принятию управленческих решений; по оперативности

Многие общественные отношения, которые возникают в процессе управления, не требуют регулирования со стороны представительных органов путем создания федеральных конституционных законов и федеральных законов, а требуют принятия нормативных правовых актов. Принятие нормативных правовых актов возложено на органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти в форме федеральных министерств и федеральных служб наделены компетенцией в сфере принятия нормативных правовых актов. Из общей системы и структуры органов исполнительной власти исключены федеральные агентства. Федеральные агентства как иные органы исполнительной власти разрабатывают и принимают локальные нормативные правовые акты. Компетенция федеральных министерств и федеральных служб – это права и обязанности по принятию нормативных правовых актов в целях регулирования общественных отношений.

Нормотворческая деятельность вытекает из сущности самого управления как процесса, который предполагает принятие управленческого решения. Управленческое решение – это исполнительная распорядительная деятельность органа исполнительной власти или его должностных лиц. В сфере деятельности органов исполнительной власти управленческие решения могут иметь разные формы и обладать разными юридическими свойствами, например, издание нормативных правовых актов и издание индивидуальных актов, которые регулируют внутрислужебные правоотношения. Форма одна, но юридические свойства названных нормативных правовых актов разные. Однако все нормативные правовые акты взаимосвязаны и взаимообусловлены, то есть они основаны на федеральных конституционных законах, федеральных законах, указах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ и составляют определенную систему правового регулирования.

Оперативный характер нормотворческой деятельности заключается в том, что в сфере экономики, социально-культурной сфере или политической сфере постоянно происходят объективные изменения, и эти изменения требуют постоянного регулирования общественных отношений. Поэтому федеральные министерства и федеральные службы, находящиеся в системе и структуре управления и их внутренние структурные элементы постоянно, одновременно, немедленно (локально) применяют предписание федерального конституционного и федерального закона, и тем самым немедленно воздействуют на объект управления.

Таким образом, нормотворческая деятельность, как составная часть правотворческой деятельности, обладающая признаками правотворчества, призвана оперативно реагировать на общественные отношения путем принятия нормативных правовых актов. Познание сущности нормотворческой деятельности как составной части правотворчества требует анализа тех целей, задач и функций, которые осуществляются посредством данной формы. В этой связи значение имеет вопрос: какое значение имеет нормотворческой деятельности для органов исполнительной власти?

Значение нормотворческой деятельности как составной части правотворчества, обусловлено местом нормотворчества в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти. Нормотворчеству как форме исполнительно-распорядительной деятельности принадлежит ведущая роль по принятию нормативных правовых актов в целях регулирования общественных отношений. Принятый нормативный правовой акт определяет цели и задачи органа исполнительной власти, организует государственных служащих и их должностных лиц на правоприменительную практику на основе и в исполнении федерального закона. При этом целью нормотворческой деятельности является правовое обеспечение управленческих решений, направленных на выполнение функций государства посредством принятия нормативных правовых актов. Установление правового регулирования общественных отношений определено объективными условиями. В качестве условий выступают условия управления той или иной системой или структурой органов исполнительной власти.

Следует отметить задачи и функции нормотворческой деятельности. Задачами нормотворческой деятельности являются: планирование, сбор и обработка информации, разработка проектов нормативных правовых актов, их структуры, выработка дефиниций, использование языка права. Названные задачи осуществляются субъектами нормотворческой деятельности.

Функции нормотворческой деятельности можно рассматривать как функции права; функции участия в законопроектной деятельности (разработка законопроектов, подготовка заключений к ним), и как непосредственное создание (отмена и изменение) нормативных правовых актов с целью реализации компетенции.

Учитывая общие положения нормотворческой деятельности, следует рассмотреть научный аспект нормотворческой деятельности как составной части правотворчества с позиции науки административного права. Представители науки административного права рассматривают нормотворчество с позиции правотворчества в государственном управлении; государственного управления; правовой формы исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти; нормотворчество как синоним правотворчества; ведомственное нормотворчество. В науке административного права сложившийся определенный научный взгляд на нормотворческую деятельность как составную часть правотворчества. Научные взгляды административистов можно разделить по следующим критериям. Первый критерий – это правотворчество в государственном управлении. Второй критерий – нормотворческая деятельность – это форма государственного управления.

Правотворчество в государственном управлении исследовал Б.В. Дрейшев. Б.В. Дрейшев в монографии «Правотворчество в советском государственном управлении» писал, что правотворчество органов государственного управления выступает самостоятельным видом правотворчества. Ему присущи свои особенности, которые детерминированы в исполнительно-распорядительную деятельность по реализации функций управления. По мнению автора, правотворчество органов государственного управления предназначено для упорядочения общественных отношений в управлении с помощью устанавливаемых полномочными органами правовых норм, обеспечивающих в практическом плане реализацию всех функций государства. Содержание правотворческой деятельности органов государственного управления определяется функцией, к осуществлению которой они призваны: создание нормы права; изменение нормы права. Правотворческая деятельность органов управления не исключает правотворческий процесс, а наоборот, предполагает наличие правовых норм, установленных законом, указом и иными актами органов власти.

В результате научного исследования автор сделал ряд выводов:

- во - первых, правотворчество в государственном управлении является самостоятельным видом, цель которого создание, изменение, отмена нормативных актов для реализации функций управления;

- во - вторых, правовые отношения, которые складываются в процессе правотворчества органов государственного управления, образовывают правовой механизм и подлежат правовому регулированию;

- в - третьих, правотворческий процесс органов государственного управления состоит из определенных стадий, каждая из которых направлена на реализацию определенных функций;

- в - четвертых, форма реализации функций государственного управления осуществляется посредством исполнительно-распорядительных органов государства. Последние реализуется путем использования различных форм исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления.

На основе правотворческой деятельности советского управления, современные авторы разработали современную концепцию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, используя при этом формы управления.

Второй критерий нормотворческой деятельности – это форма государственного управления.

Нормотворческая деятельность рассматривается через формы государственного управления.

Д.Н. Бахрах утверждал в учебном пособии «Административное право», что: «форма государственного управления, которая в административном праве понимается как «виды деятельности органов управления», «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления». Автор дает пояснение формы государственного управления как вида деятельности органов государственного управления, цель которой создание нормативных актов. Автор сопоставляет собственную точку зрения с точками зрения Ю.М. Козлова, М.И. Пискотина и делает вывод, что деятельность государственных органов управления оформляется в виде правовой формы.

Среди правовых форм автор выделяет:

а) форму принятия нормативных актов;

б) форму процессуальную;

в) совершение иных юридически значимых действий и тем самым выделяет два признака формы государственного управления – это принятие нормативного акта и процессуальный порядок оформления нормативного акта.

Субъектами названной формы государственного управления является исполнительная власть.

А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, А.А. Кармолицкий анализируя формы управленческой деятельности, приходят к выводам, что издание нормативных актов, издание индивидуальных актов, заключение административного договора, осуществление организационных действий, выполнение материально-технических операций является не чем иным, как формой деятельности органов исполнительной власти, предусмотренной нормами права, совершаемой в целях осуществления возложенных на них задач, функций и полномочий.

А.М. Овсянко в учебной литературе утверждает, что формой осуществления исполнительной власти являются правовые и не правовые формы. То есть они связаны с созданием нормативных актов, которые в свою очередь влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений между субъектами и объектами управления. Автор понимает правотворчество как функция исполнительной власти, то есть путем создания правовых актов, цель которых направлена на возникновение или изменение административных правоотношений.

Б.Н. Габрачидзе и А.Г. Чернявский дают более широкое понятие формы деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.

В частности, по мнению авторов, в административно-правовой теории существует несколько точек зрения:

а) под формой государственного управления понимается внешнее выражение действий;

б) формой управления называют внешнее выраженное действие органов исполнительной власти и их должностных лиц;

в) форма государственного управления - ­­есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление. Названные теоретические суждения и положены в понятие формы деятельности органов исполнительной власти. Форма деятельности исполнительной власти - это совокупность действий и правовых актов (постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, положений, правил и т.п.), которые служат осуществлению, реализации целей, задач, функций и полномочий, принадлежащих в соответствии с законодательством субъектам административного права.

На наш взгляд, такое широкое понимание нормотворческой деятельности органов государственного управления не уместно, так как авторы к формам деятельности органов исполнительной власти относят всех субъектов административного права, но, на наш взгляд не все субъекты административного права могут быть наделены правотворческими функциями. Поэтому к нормотворчеству следует отнести органы исполнительной власти и их должностных лиц.

Н.М. Конин считает, что нормотворчество - это «форма управления – это действия, которые проявляются в том, что предписывают правило, норматив, регламенты, рассматривается и утверждается в установленном порядке соответствующими звеньями государственного аппарата, вследствие чего они становятся правовыми нормами, правилами, требованиями».

Н.М. Конин объединил правотворчество и форму государственного управления, назвал ее нормотворчеством и при этом выделил для нормотворчества еще один признак - метод государственного управления.

По мнению, Н.М. Конина «нормотворчество как одна из правовых форм организационной юридической деятельности представляет собой принятие и издание различными звеньями государственного аппарата исполнительной власти нормативных правовых актов управления, односторонних властных волевых действий аппарата исполнительной государственной власти, совершаемых в процессе и в результате выполнения управленческих функций и направленных на установление правовых норм, правил поведения, распространяющихся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанных на многократное применение».

С суждением Н.М. Конина можно согласиться частично, в связи с тем, что автор имеет неоднозначную точку зрения на нормотворчество в исполнительной власти. Автор считает, что нормотворчеством наделен аппарат исполнительной власти. Но при этом не дает пояснения, что понимается под аппаратом исполнительной власти. По нашему, мнению аппарат исполнительной власти как юридический термин использовался в области государственного управления для определения государственных служащих и должностных лиц и представителей власти. Следовательно, по концепции, автора, принимать и издавать правовые акты, уполномочены только государственные служащие, должностные лица и представители власти для регулирования служебных правоотношений в разных звеньях государственного управления.

Однако автор утверждает, что принятые правила поведения распространяются на неопределенный круг субъектов и рассчитаны на многократное применение. Если следовать утверждениям Н.М. Конина, то изданные правовые акты государственных служащих или должностных лиц действуют на всех субъектов права. Такой подход автора к нормотворчеству, по нашему мнению, не соответствует современному пониманию нормотворчества органами исполнительной власти, где нормотворческими функциями наделены только органы исполнительной власти в лице федеральных министерств и федеральных служб.

Иная точка зрения имеется у А.П. Коренева, Л.Л. Бачило. Итак, А.П. Коренев писал, что нормотворчество – это правовая форма, которая заключается в государственно-властном методе полномочий органов управления и их должностных лиц, правотворчество заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении, или отмене, в издании нормативных актов управления. Правотворчество предоставляет собой сложную систему действий: решение органа о необходимости разработки проектов нормативного акта управления; подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган. Широкое понимание автором правотворчества сводится к тому, что неясно, какой орган исполнительной власти наделен правотворчеством. Автор только обосновывает, что государственный орган и его должностные лица наделены способами правотворчества, которые реализуются на уровне полномочий государственного органа или должностного лица.

Другие авторы, например, как Л.Л. Бачило, определяют нормотворчество «как форму и метод в административном праве и в государственном управлении». Метод - способ познания, исследования, изучения объективных явлений, требующих правового регулирования и как прием выражения воли законодателя, субъекта, регулирующего отношения средствами права. Форма представляет собой прием, правило выражения цели, в том числе в определенном правовом акте». В этой связи следует заметить, что автор прямо не говорит о правотворчестве, выражая точку зрения, что правотворчество следует понимать через методы и формы, которые по мнению автора направлены на создание нормативных актов. Думается, что автор в своих суждениях прав. Действительно на основании методов изучаются объективные явления, которые происходят в государственном управлении, а именно экономической, политической и социальной сфере, а также служебные правоотношения в сфере государственной службы. И на основании исследованных данных применяется форма для создания правовых актов, которые необходимы для регулирования административных правоотношений.

Таким образом, рассмотрев критерии нормотворческой деятельности в широком смысле слова, перейдем к рассмотрению нормотворческой деятельности в более узком смысле слова, которое в юридической литературе получило наименование как ведомственное нормотворчество.

Ведомственное нормотворчество рассматривается следующими авторами как Л.Л. Поповым, В.М. Манохиным, Ю.С. Адушкиным, З.А. Багишаевым, Ю.Г. Арзамасовым, В.О. Елеонским, В.И. Кожевиным и другими.

Л.Л. Попов рассматривает ведомственное нормотворчество в административной деятельности органов внутренних дел. Автор не отвергает вышеназванные суждения по вопросу нормотворчества, но он отождествляет нормотворчество с формой и методом административной деятельности органов внутренних дел. Под формой административной деятельности автор понимается внешнее выражение конкретных действий по осуществлению административных функций. При всем разнообразии форм административной деятельности, пишет автор, их можно свести в две группы: правовые и не правовые (организационные). Правовые формы правотворчества связаны с установлением им и применением норм права.

В качестве таких форм выступают: издание нормативных актов управления; заключение административных соглашений; совершение иных юридически значимых действий. Автор подчеркивает, что основной формой административной деятельности органов внутренних дел являются индивидуальные акты управления. Они содержат предписание точного определение характера, адресованы конкретному субъекту и рассчитаны на однократное применение, исполнение. Что касается внутриорганизационной деятельности, такими субъектами могут быть подчиненные органы, подразделения, должностные лица и другие сотрудники органов внутренних дел. В качестве актов управления выступают: приказы, инструкции. В сфере внешней административной деятельности индивидуальные акты адресуются гражданам, а также должностным лицам, примером может служить разрешение на получение оружия, постановление о наложении административного наказания.

Действительно, неизменную позицию на «нормотворчество» занимает коллектив авторов, таких как В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев. В книге «Российское административное право» в разделе: «Формы и методы деятельности органов внутренних дел» имеются особенности. Эти особенности состоят в том, что по вопросам компетенции органов внутренних дел и их руководителей принимаются нормативные акты. Авторы обосновывают, что формы деятельности органов внутренних дел нацелены на организацию и деятельность аппарата управления и на организацию правоотношений внутри аппарата и его личного состава. Следует поддержать авторов в позиции, что субъектами нормотворчества являются руководители и начальники или должностные лица, которые реализуя полномочия по занимаемой должности создают правовые акты для организации правоотношений внутри органа внутренних дел. Отсюда вытекает ведомственное нормотворчество.

Таким образом, рассматривая нормотворчество в широком или в более узком смысле слова, можно утверждать, что нормотворческая деятельность является частью правотворчества.

Нормотворческая деятельность как часть правотворчества - много аспектная категория и состоит из разных критериев. Критерии нормотворческой деятельность являются основанием для классификации. Нормотворческая деятельность классифицируется на законотворчество, ведомственное нормотворчество.

Законотворческая деятельность – это юридическая форма деятельности законодательных органов, представительных органов, органов местного самоуправления по разработке и принятию федеральных законов и законов органов местного самоуправления.

Ведомственное нормотворчество является родовым понятием нормотворчества и представляет собой деятельность должностных лиц органов исполнительной власти, по разработке нормативных правовых актов, цель которых регулирование служебных общественных отношений, не выходящих за пределы системы и структуры министерств, федеральных служб, федеральных агентств.

Нормотворческая деятельность как часть правотворчества обладает определенными признаками:

Во-первых, нормотворческая деятельность как юридическая категория по отношению к правотворчеству является общим понятием, в котором сочетаются признаки правотворчества, законотворчества и ведомственного нормотворчества.

Во-вторых, нормотворческая деятельность как часть правотворчества обладает всеми признаками правотворчества и основана на тех же принципах, что и правотворчество.

Все сказанное позволяет сделать несколько выводов:

- Во-первых, нормотворческая деятельность - это форма юридической деятельности, которая присуща органам исполнительной власти для создания правовых норм, придавая им форму указа, постановления, приказа, устава, инструкции, положения.

- Во-вторых, нормотворческая деятельность имеет, цель - разрабатывать и принимать указы, постановления, приказы для последующей регламентации общественных отношений.

- В-третьих, нормотворческая деятельность - это юридическая деятельность органов исполнительной власти, которая направлена на создание нормативных правовых актов, их отмену или изменение.