Принципы нормотворческой деятельности

Слово «принцип» происходит от лат. principium - и означает основу, начало. В основу правотворчества и нормотворческой деятельности положены принципы.

Принципы правотворчества рассматриваются в теории государства и права и являются базовой основой для принципов нормотворчества. Принципы нормотворчества рассматриваются в теории административного права.

Принципами правотворчества, по мнению А.В. Мицкевича являются: 1) принцип демократизма; 2) принцип законности; 3) научная обоснованность правотворческой деятельности государственных органов[57].

В.С. Нерсесянц выделяет следующие принципы правотворчества: демократизм; законность; гуманизм; научный характер; профессионализм; тщательность, скрупулезность подготовки проектов; техническое совершенствование принимаемых актов[58].

М.Н. Марченко выделяет такие принципы правотворчества как: демократизм; участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности; законность и конституционность; гуманизм; профессионализм; принцип постоянного технического совершенствования принимаемых актов[59].

А.Б. Венгеров и В.К. Бабаев рассматривают такие принципы правотворчества как: законность, научность и связь его с правоприменительной практикой, демократизм, правотворчество государственных органов, правотворчество должностных лиц, демократизм правотворчества, исполнимость и другие[60].

Выше названные принципы правотворчества непосредственно влияют на принципы нормотворчества. Принципы нормотворчества исследуются наукой административного права в материальном и процессуальном аспекте. В материальном аспекте к принципам нормотворчества относятся следующие принципы: принцип законности, эффективности, справедливости, открытости, прозрачности, подотчетности, судебного надзора и беспристрастности[61]. Указанные принципы имеют значение для материальной основы нормотворчества. На материальной основе нормотворчества разработаны его процессуальные принципы.

Процессуальные принципы нормотворчества разработаны В.Д. Сорокиным, П.И. Кононовым и другими авторами.

В.Д. Сорокин выделяет следующие принципы административного процесса: 1) законность; 2) заинтересованность масс; 3) быстроту процесса; 4) охрану интересов личности и государства; 5) гласность; 6) материальную истину; 7) равенство сторон; 8) национальный язык; 9) самостоятельность в принятии решений; 10) ответственность компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение[62].

П.И. Кононов, считает, что научное сообщество выработало три универсальных вида принципов: общеправовые, общепроцессуальные, специальные.

К общеправовым принципам следует отнести принцип законности и принцип равенства всех лиц перед законом. К общепроцессуальным принципам автор относит принцип процессуального равенства участников процесса; принцип гласности; принцип достижения объективной истины; принцип самостоятельности органа; принцип выбора языка; принцип ответственности должностных лиц за принятое решение. Специальные принципы – это те принципы, которые могут присутствовать только в административном процессе: принцип активности правоприменяющих государственных органов; принцип оперативности; экономичность и эффективность. Мнение автора основано на научных взглядах: Е.В. Додина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева[63].

Названые принципы административного процесса непосредственно влияют на принципы нормотворчества. На основании анализа принципов правотворчества и принципов административного процесса выделим принципы нормотворчества:

К принципам нормотворчества следует отнести:

принцип законности и конституционализма;

принцип научности;

принцип планирования;

принцип юридической техники или принцип постоянного технического совершенствования принимаемых актов;

принцип языка;

принцип исполнимости правового акта;

принцип ответственности.

Принцип законности в нормотворчестве рассматривается как: «основополагающие начала», «руководящие идеи», «несущие конструкции»[64] для законов и нормативно-правовых актов.

Принцип законности в нормотворчестве как основополагающее начало означает, что нормотворчество должно опираться на основополагающие принципы. Основополагающими началами принципа законности является норма права, которая оформлена в закон. Закон в юридической литературе обозначается как общеобязательное правило, установленное и санкционированное государством. В юридическом смысле закон – этот правовой акт, обладающий специфическими признаками, присущими только ему. Вопросу о правовой природе закона в юридической литературе посвящен ряд научных работ[65].

Приведем мнение Ю.А. Тихомирова, который считает, что закон это: 1) признание верховенства конституции и ее высшей юридической силы; 2) установление приоритета закона над всеми подзаконными актами; 3) обеспечение функциональной зависимости между законами и подзаконными актами (по их иерархичности); 4) определение сфер действия каждого акта и их сопредельность между собой; 5) меры и виды отсылок к другим актам[66].

Имеется и иная точка зрения на закон, в частности, Синюков В.Н пишет, что закон служит задачам, функциям соответствующих государственных органов. Поскольку каждый закон являлся основным средством осуществления компетенции государственного органа[67], законы занимают видное место в органах внутренних дел.

Следовательно, общие точки зрения посвященные закону, указывают на то, что закон имеет приоритет над иными нормативными актами, обеспечивает функционирование органов внутренних дел и определяет содержание законности в осуществлении правотворческой деятельности органов внутренних дел.

В связи с этим принцип законности в нормотворчестве - это не только закон, но и нормативно-правовые акты (законодательство). Нормативный акт – это внешняя форма выражения объективного права, то есть совокупность норм права, в которых закреплены правовые механизмы реализации и применения закона или нормативного акта.

Это позволяет сделать вывод, что закон и нормативно-правовой акт указывает, что между законом и законодательством имеется категоричная связь. Согласно этому принцип законности выступает в виде закона или в виде законодательства, а между законом и законодательством существует органическая взаимосвязь. Имеется ввиду, что законность не может существовать без Конституции РФ, закона или без нормативно-правового акта. Вторая часть принципа законности – это принцип конституциализма в нормотворчестве. Принцип конституциализма в нормотворчестве означает разработку нормативных правовых актов на основе закона. Однако закона, регламентировавшего материальные и процессуальные правоотношения по разработке проекта нормативного правового акта, его принятия, опубликования, внесения изменений и дополнений или формы нормативных правовых актов, нет, но научное сообщество предлагает принять Федеральный закон и разрешить создавшийся пробел в праве[68].

Принятие Федерального закона о нормативных правовых актах решит ряд научных проблем и проблем правоприменительной практики, а также при принятии Федерального закона будет выполнен принцип конституционализма в нормотворчестве.

Научность принципа нормотворчества понимается как необходимость научного подхода к разработке, принятию, опубликованию, внесению изменений и дополнений в нормативно-правовые акты субъектами нормотворчества. Научный принцип нормотворчества применяется независимо от формы нормативного правового акта, будьто индивидуальный или коллективный нормативно-правовой акт либо приказ, директива, положение, устав, инструкция, правило, наставление. При разработке нормативных правовых актов учитываются научные знания не только о нормативных правовых актах, но и научные технологии о создании и опубликовании нормативных правовых актов, стадии и процедуры принятия нормативных правовых актов. Научные познания о нормативных правовых актах позволяют уяснить юридическую терминологию, структуру нормативного правового акта, юридические конструкции, юридическую технику, юридический язык, предмет правового регулирования. Принцип научности в нормотворчестве рассмотрен следующими авторами: А.С. Пиголкиным, А.П. Кореневым, М.С. Студеникиным и другими.

А.С. Пиголкин считает, что принцип научности при подготовке нормативных правовых актов позволяет выработать более качественные юридические конструкции, принять их и использовать в правоприменительной практике. Поэтому автор делает выводы о том, что принцип научности при подготовке нормативных правовых актов играет важную роль.

А.П. Коренев на основании принципа научности предложил научную систематизацию административного законодательства. Научная концепция автора заключается в том, что необходимо использовать принцип научности в нормотворчестве для исследования юридических категорий, непосредственно связанных с материальными и процессуальными нормотворческими правоотношениями. А также автор умело использовал названный принцип для кодификации и унификации административного законодательства[69].

Таким образом, содержание принципа научности в нормотворчестве заключается в том, что субъекты нормотворческой деятельности использовали научно-правовые методы и достижения науки административного права для качественного формирования норм права и разработки проектов нормативных правовых актов.

Принцип планирования необходим для создания условий и внедрения научных основ в нормотворческую деятельность. План представляет собой сбор и обработку информации для последующей разработки мероприятий для разработки и принятия нормативных правовых актов. Планирование нормотворческой деятельности в органах исполнительной власти позволяет разрабатывать и принимать качественные нормативные правовые акты. А также позволяет наметить те нормативные правовые акты, которые необходимо подготовить и принять в ближайшее время и обеспечить реализацию задач, функций и полномочий органов исполнительной власти.

Принцип планирования нормотворческой деятельности вытекает из экономических, социальных, политических условий. Экономические условия планирования стимулируют субъектов нормотворчества действовать с максимальными возможностями, чтобы нормы права, закрепленные в нормативных правовых актах, соответствовали сложившимся объективным обстоятельствам экономики. Социальные условия учитываются при разработке нормативных правовых актов, а именно, учитываются социальные нормы права. Политические условия принципа планирования в нормотворчестве основываются на форме правления или на политическом режиме в сфере управления.

Планирование нормотворческой деятельности повышает ответственность органов исполнительной власти и должностных лиц за совершенствование норм права, своевременную и высококачественную подготовку проектов нормативных правовых актов.

Органы исполнительной власти согласно принятому плану готовят проекты нормативных правовых актов, изучают судебную практику, то есть судебную практику арбитражных судов, судов общей юрисдикции, практику применения норм права, коллизии и пробелы, тщательно составляют и редактируют проект нормативного правового акта, разрабатывают варианты юридических конструкций для закрепления их в нормативном правовом акте.

Принцип планирования нормотворческой деятельности вытекает из тех юридических фактов, которые соответствуют экономическим, социальным и политическими условиям. Поэтому принцип планирования нормотворческой деятельности позволяет упорядочить порядок принятия нормативных правовых актов, усилить ответственность должностных лиц органов исполнительной власти в связи с разработкой и принятием непродуманных управленческих решений в сфере нормотворчества

Принцип юридической техники. Принцип юридической техники в нормотворчестве – это основа и начало оформления нормативного правового акта. В этой связи «юридическая техника» сочетается с «законодательной техникой». В теории права законодательная техника понимается в разном аспекте1. Мы придерживаемся той теории, согласно которой законодательная техника – это система правил, предназначенных и используемых для познавательного, логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона[70].

Законодательная техника, в понимании Ю.А. Тихомирова включает несколько элементов: познавательно-юридический (означающий определение предмета законодательного регулирования и связанный в первую очередь с концепцией закона или правового акта); нормативно-структурный (означающий логичность, документально-техническая, процедура)[71].

Юридическая техника как составляющая часть законодательной техники состоит из: системы правил, оформления нормативного правового акта; логики построения нормативного материала.

Система правил юридической техники разработаны органами исполнительной власти в форме правил. Правила – это правовая форма, закрепившая материальные и процессуальные правила юридической техники для подготовки и регистрации нормативных правовых актов[72].Правила юридической техники являются материальными и процессуальными. Материальные правила юридической техники – это подготовка нормативных правовых актов. Процессуальные правила юридической техники – это государственная регистрация нормативных правовых актов.

Оформление правового акта – это совокупность правил и требований, предъявляемых к его оформлению. К этим правилам следует отнести правила рубрикации правового акта. Рубрикацией правового акта считается разделение текста на составные части в соответствии с логикой и структурой правового акта. Рубрикация может подразделять на части, разделы, главы, параграфы, статьи, части статей, пункты, подпункты.

Логика нормативного акта необходима как для юристов-ученых, так и для практиков, является абсолютно необходимым знанием[73]. Необходимость использования логики в нормотворчестве означает, что нормы права сгруппированы в главы, последовательность которых соответствует нормативному материалу. Логика позволят избежать многозначности в правоприменительной практике.

Принцип языка в нормотворчестве. Поскольку нормативный правовой акт является средством регулирования общественных отношений, то он должен быть обращен не к чувствам и воображению лиц, а к воле и разуму. Принцип языка тем самым отличается от иных принципов, что он является непосредственным средством выражения нормы права. Норма права, выраженная в нормативном правовом акте, предписывает субъектам нормотворчества правила поведения при разработке нормативного правового акта и меры принуждения в случае нарушения нормы права. Язык права – это выражение воли не индивидуального лица, а воли государства в лице органа исполнительной власти.

А.С. Пиголкин писал, что язык права должен быть четким и компактным[74]. Четкость и компактность – это выражение юридической терминологии в нормативном правовом акте, то есть это точность и кратность изложения норм права. В связи с тем, что не каждый термин является юридическим, в проектах нормативных правовых актов применяются только те термины, которые общеприняты или специальные термины, либо юридические термины, разработанные научным сообществом.

Принцип языка в нормотворчестве – это правильность и четкость изложения материальных и процессуальных норм права в нормативном правовом акте, используя правила русского языка. Язык права таким образом отличается от иных языков, например, технического языка, медицинского языка, архитектурного языка и т.д. Язык права должен быть изложен в нормативном правовом акте в простой форме, чтобы можно было его запомнить и воспроизвести. Простой и легкий для восприятия язык права – это показатель высокой культуры нормотворчества.

Принцип исполнимости нормативного правового акта в области нормотворчества. Отмечается, что в юридической литературе принцип исполнимости рассматривается как форма реализации норм права, как способ реализации норм права, как правомерное поведение субъектов нормотворчества.

Как форма реализации норм права данный принцип рассмотрен такими авторами, как Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, В.Д.Сорокин и другими.

Д.Н. Бахрах обосновывает несколько форм реализации норм права: исполнение, соблюдение, использование, применение[75]. Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в норме. Соблюдение – это воздержания субъекта от совершения запрещенных действий. Использование – это самостоятельное принимает решения о том, субъектам воспользоваться ли ему представленным правом. Применение состоит в принятии компетентными должностными лицами индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Если применить названный принцип к нормотворчеству, то исполнение, соблюдение, использование, применение в нормотворчестве –это разработка нормативных правовых актов.

А.П. Коренев поддерживает мнение Д.Н. Бахраха и перечисляет четыре формы реализации норм права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение[76]. Можно сделать вывод, что в нормотворчестве эффективно применяются все четыре элемента.

Однако, в юридической литературе существуют иные точки зрения. Например, А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Они делают акцент на способы реализации административно-правовых норм. По мнению авторов, существует два основных способа реализации правовых актов. Первый способ – исполнение норм, означающее точное следование участников управленческих правоотношений содержащимся в них предписаниям, запретам, дозволениям. Второй способ реализации правовых актов – применение изданных полномочными органами исполнительной власти индивидуальных актов, основанных на материальных и процессуальных нормах права[77].

Сорокин В.Д. также рассматривает два способа реализации административно-правовых норм «исполнение» – «соблюдение», но не отрицает, существование и других форм реализации норм права. По мнению В.Д. Сорокина, «исполнение» «отличается от соблюдения» тем, что исполнение требует совершения активных действий субъектов права, а соблюдение наоборот пассивного отношения субъектов права. Следовательно, неисполнения или ненадлежащие исполнение правовых норм влечет наступление юридической ответственности»[78].

Правомерное поведение как составляющая часть принципа исполнимости в нормотворчестве означает 1) внутренне оправдываемый, закономерный; 2) опирающийся на право, основанный на праве (правомерные действия, правомерный поступок). Однозначная трактовка правомерного поведения предлагается в юридической литературе[79]. Так, в «Большом юридическом словаре» дается следующее разъяснение: «Правомерность – соответствие явлений социальной жизни (деятельности или результатов деятельности субъектов права) требованиям и дозволениям содержащимся в нормах права государственной воли»[80].

В силу этого в научной литературе и в нормативно-правовых источниках термин «правомерное» употребляется в словосочетании «правомерное поведение». Данное словосочетание получило своё развитие в работах, специально посвященных понятию «правомерное поведение» у таких авторов как В.В. Лазарева, Ю.М. Тихомирова, С.Н. Кожевников и других.

Так, В.В. Лазарев, в частности, отмечал, что правомерное поведение означает реализацию правовых предписаний и в зависимости от их характера выступает в форме соблюдения, исполнения, использования и применения права. Правовые предписания формируются в период правотворческой деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц[81].

В других научных исследованиях понятие правомерного поведения связано с правовой активностью субъектов правовых актов. Так, С.Н. Кожевников дал следующее определение правовой активности. Правовая активность – это вид социальной активности, представляющей собой родовое понятие по отношению интересующих нас определений, обосновал при этом форму проявления социальной активности и ее цели[82].

В других исследованиях ряд авторов «правомерное поведение» связывают с правовой системой и в соотношении с законами и с деятельностью государственного органа[83].

Отсюда вытекает, что правомерным поведением в нормотворчестве является активная деятельность должностных лиц, активные действия согласованные с правовой системой, которая закреплена в Федеральных законах, указах, постановлениях правительства, уставах, положениях и иных нормативно-правовых актах.

Правомерное поведение в нормотворчестве означает взаимосвязь должностного лица с окружающей средой, опосредованной с его внешней (двигательной) и внутренней психической активностью. Поведение включает как активную деятельность должностного лица, так и его бездеятельность. Активное действие субъекта нормотворчества связано с разработкой и принятием нормативного правового акта. Бездеятельность субъекта нормотворчества проявляется в том, что субъект нормотворчества не исполняет свои права и обязанности.

Поведение субъекта нормотворчества проявляется в определенных практических действиях в целях решения задач, функций, полномочий органов исполнительной власти, обеспечения взаимодействия с другими субъектами административного права. Сопоставление подобного поведения с представлением о должном, то есть согласованным с общечеловеческими ценностями, или несоответствующее этому, позволяет оценить должностное лицо положительно либо отрицательно при разработке или принятии нормативного правового акта.

Положительная оценка субъекта нормотворчества – это следование субъектам закону, законодательству, исполнение и соблюдение норме права в нормотворчестве. Отрицательная оценка субъекта нормотворчества - это нарушение в рамках исполнения, применения нормы права, что ведет к правонарушению.

Принципы ответственности в нормотворчестве. Принципы ответственности в нормотворчестве - это принципы юридической ответственности субъектов нормотворчества деятельности. Основанием для наступления юридической ответственности является правонарушение, совершенное субъектами нормотворчества. Однако, принцип ответственности за ненадлежащее ведение нормотворческой деятельности в настоящее время разработан не в полной мере. Это означает, что законодательство, регулирующее нормотворческую деятельность, не предусматривает меры ответственности за ненадлежащее ведение нормотворческого процесса.

Таким образом, принципы нормотворческой деятельности – это основа нормотворчества.