Функции правотворческой деятельности

Функция (от лат. Functio - исполнение) – понятие, которое чаще всего интерпретируется как круг обязанностей, назначение. Думается, что понятие функции остается дискуссионным и многозначным в настоящее время, и среди государствоведов все еще нет единства взглядов на данное определение. В рамках понятийного аппарата юридический термин «функция» рассматривается как функции государства[28]; функции органов управления[29]; функции органов исполнительной власти[30]; функции федеральных министерств[31], функции контроля и надзора[32]. В то же время функция правотворчества, наряду с общей функциональной направленностью, имеет и частное направление. Подчеркнем, что в частном направлении функция правотворчества является основой для создания нормативных актов. Но в общем понимании функция правотворчества соотносится с функциями государства, органами управления, федеральными министерствами и с иными институтами права.

О функциях вообще писала И.Л. Бачило. Так, автор разработала схему «механизм формирования функций органов управления», в которой отражены: государство – генеральный субъект управления; цель управления; предметы управленческого воздействия; способы и методы управления; объективно необходимые функции управления; нормативно установленные функции и другие. Схема позволяет проследить как функции государства превращаются в функции органа относительно конкретного объекта управления. Объектом управления становится правотворчество. Поэтому следует учитывать мнение автора, но и не отвергая другие схемы функций правотворческой деятельности. Б.В. Дрейшев, рассматривая правотворчество в советском государственном управлении, выделяет правотворческий процесс в советском управлении, выделив при этом форму процесса, стадии процесса и другие вопросы, которые касаются юрисдикционной функции[33].

Продолжая анализировать мнения о функциях правотворческой деятельности, следует отметить мнение К.С. Бельского, который функцией правотворчества называет создание нормативных актов. Автор заметил, что в границах компетенции орган исполнительной власти, которую начал законодатель приняв закон, органа исполнительной власти принимает нормативный правовой акт. То есть, если норма закона не регламентирует непосредственное управленческое отношение, то оно нуждается в правовой регламентации, эту правотворческую функцию выполняют органы исполнительной власти и принимают нормативные акты[34]. Аналогичная точка зрения у Н.А. Игнатюк, которая считает, что функция правотворчества принадлежит не только органам исполнительной власти, но и федеральным министерствам. Федеральные министерства являются органами исполнительной власти и осуществляют правотворческую функцию, используя при этом компетенцию для создания нормативных актов[35]. Полагаем, что названные авторы правы, так как органы исполнительной власти и федеральные министерства наделены функцией правотворчества и каждый названный орган исполнительной власти реализует функцию правотворчества в рамках компетенции. О компетенции писал Б.М. Лазарева, по его мнению – это система полномочий, то есть права и обязанности особого рода[36]. Названную научную позицию о правах и обязанностях продолжает Ю.А.Тихомиров. Он считает, что в теории «компетенции» следует выделить компетенцию публичных органов[37]. Автор определил публичную власть и компетенцию; субъекты компетенции; динамику компетенции и другие вопросы, которые связаны с компетенцией. Теория компетенции позволяет раскрыть механизм реализации компетенции в аспекте функций правотворчества. Думается, что функция правотворчества состоит из компетенции, субъектами которой являются исполнительные органы, которые уполномочены создавать, принимать нормативные акты. В свою очередь Т.Я. Хабриева считает, что правотворческая функция является неотъемлемым атрибутом функционирования и заключается в принятии подзаконных нормативных актов. Наличие правотворческой функции в деятельности органов исполнительной власти объясняется потребностями претворения законодательных норм в жизнедеятельность общества. Но в широком смысле слова функция правотворчества предполагает и участие в подготовке нормативно-правовых актов[38]. Полностью разделяем мнение авторов, поскольку органы исполнительной власти без функции правотворческой деятельности не могут реализовать цели, задачи и полномочия в сфере государственного управления.

Думается, что выше перечисленные авторы в общих параметрах обозначили функции правотворчества. Следовательно, если мы говорим о функциях правотворчества, то не исключаем возможности и обозначить функции правотворческой деятельности. Функции правотворчества – это функции, которые являются неотъемлемой частью компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц по принятию нормативных правовых актов. Функции правотворческой деятельности - это функции правотворчества, которые классифицированы с учетом объекта регулирования. Объектом регулирования являются общественные отношения, возникшие в правотворческой деятельности.

В этой связи выделим следующие функции правотворческой деятельности:

- функция права;

- процедурная функция;

- функция систематизации;

- правореализационная функция;

- функция толкования нормативных правовых актов.

Функция права представляет собой формирование норм права, посредством правового воздействия и правового регулирования. Правовое воздействие – это воздействие на общественные отношения через информационное воздействие, ценностное ориентационное воздействие. Правовое регулирование – это действие осуществляемое при помощи системы правовых средств, юридических норм, юридических фактов, правовых отношений, индивидуальных предписаний. Однако функция права, по мнению Т.Н. Радько, - это аккумулирование признаков права, направление на воздействие на общественные отношения, упорядочение определенных правоотношений. Автор сделал классификацию функций права на: регулятивную функцию; охранительную функцию[39]. Если с точки зрения теоретического понимания функции права – регулятивная и охранительная функции, то с точки зрения административного нормотворчества, функции права детализируются на функцию административно-правовых норм. Функции административно-правовых норм следующие: регулятивная функция; правоохранительная функция; плановая функция; юрисдикционная функция. По мнению коллектива авторов Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского и Ю.Н. Старилова функции административного права соотносятся с функциями исполнительной власти. Функции исполнительной власти это: исполнительная функция; правозащитная функция; социально-экономическая функция, функция обеспечения законности, нормотворческая функция[40]. Следует сказать, что функция права в правотворческой деятельности представляет собой особую роль, она определяет какие правовые нормы следует разработать какие юридические категории следует включить в нормативный правовой акт?

Процедурная функция правотворческой деятельности рассматривается через теорию процессуального права и теорию юрисдикционного процесса[41]. Так, под функциями процессуального права понимается основное направление правового воздействия на общественные отношения, обусловленное его служебной ролью – регулирование юрисдикционной и иной охранительной деятельности уполномоченных субъектов. Другие авторы, которые поддерживают теорию юрисдикционного процесса, процедурную функцию правотворческой деятельности. Процессуальная форма содержит гарантии прав и свобод человека и гражданина; создание условий процесса; обеспечение демократических принципов процесса; рассмотрение и разрешение юридических дел. Однако, административисты процедурную функцию правотворческой деятельности рассматривают в трех аспектах: первый аспект - назначение процедур, вопросы которые должны рассматриваться процессуальным законодательством; второй аспект -определение принципиальных элементов процедурной функции в конкретном контексте и представленных в законах или нормативных актах; третий аспект - создание единого процессуального кодекса. Обратимся к Д. Галиган, В.В. Полянскому, Ю.Н. Старилову, которые разработали задачи процедур и элементы процедур. Задачами процедур авторы называют следующие. Первая задача процедур – сформулировать курс, которым будут следовать органы исполнительной власти, наметить шаги, которые они могут предпринимать. Процедуры охватывают также вопросы, связанные с тем, как должен начинаться процесс, кто должен его проводить, как получается информация в правотворческой деятельности, каковы сроки правотворческой деятельности, в течение которых должны быть проведены юридические действия, действия, по которым можно добиться пересмотра или отмены первоначального решения. Вторая задача процедур – это создание правового механизма, при котором общие понятия и юридические категории административного права и административного процесса будут применяться в процедурах, элементами процедуры являются: действия, урегулированные процедурами; типы властных структур; стороны административного действия; процедура административного процесса; уведомление; раскрытие информации; сбор показаний; слушание; использование экспертов; предоставление обоснования; соблюдение беспристрастности; открытость и прозрачность; подотчетность; апелляция[42].

Таким образом, теория процессуального права процедурную функцию правотворческой деятельности рассматривает как форму процесса, в которой разрешаются процедурные вопросы.

Процедурная функция рассматривается не только через теорию процесса, но и через теорию юрисдикционного процесса. Юрисдикционный процесс, по мнению М.В. Максютина – это организационная форма деятельности, результаты которой всегда выражаются в непосредственных операциях нормами права (материальными или процессуальными) по выбору и анализу нормативного предписания, установлению смысла с единственной целью – найти тождество между нормой права и делом, подлежащим рассмотрению[43]. Если применить к процедурной функции правотворческой деятельности процесс, то юрисдикционный процесс позволяет рассмотреть процедурную функцию в случае ее нарушения и применить вид процесса (арбитражный процесс, уголовный процесс, административный процесс).

Функция систематизации правотворческой деятельности предоставляет собой целенаправленную деятельность государственных органов и органов исполнительной власти по упорядочению нормативных правовых актов в единую согласованную систему. Элементами функции систематизации является инкорпорация, консолидация, кодификация. Инкорпорация функции правотворческой деятельности проявляется в инкорпоративных изданиях нормативных правовых актов, помещаемых в хронологической последовательности, примером может быть «Собрание законодательства РФ» - официальное периодическое издание, в котором печатаются нормативные правовые акты. Инкорпоративные издания могут быть в виде «Бюллетеня» - это издания нормативных правовых актов органов исполнительной власти, министерств и других исполнительных органов. Консолидация, как функция систематизации правотворческой деятельности, представляет собой объединение нормативных правовых актов, изданных по взаимосвязанным вопросам, в единый укрупненный административный акт. Примером могут быть совместные приказы МВД России, МЧС России, ФСБ России. Кодификация правотворческой деятельности, как и вышеперечисленные институты инкорпорации и консолидации рассматривается в юридической литературе достаточно давно. Приведем мнение А.П. Коренева и Ю.А. Тихомирова. Названные авторы в разное время рассматривают кодификацию законодательства. А.П. Коренев рассматривает кодификацию в советский период времени[44]. Ю.А. Тихомиров рассматривали кодификацию в современный период[45] Так, А.П. Коренев писал, что юридической науке известно три формы кодификации: первая форма – это издание союзных основ и основных начал, дающих общие принципы и положения для законодательства; вторая форма – принятие общесоюзных кодексов, уставов, положений, каждый из которых охватывает своим регулированием определенную область общественных отношений; третья форма – это принятие кодексов союзных республик. Автор сделал вывод, что каждая форма приемлема для кодификации. Другой автор - Ю.А. Тихомиров -считает, что кодификация законодательства должна быть в форме кодекса, но автор не исключает и иных форм кодификации. Сравнив две научных позиции А.П. Коренева и Ю.А. Тихомирова, думается, что правотворческая деятельность – это сложный процесс, который осуществляется в двух формах: текущем законодательстве и кодификации. Отличие между ними только в том, что правотворческая деятельность нацелена на создание законодательства, регулирующего конкретные юридические факты, а кодификация ставит перед собой цель упорядочить ранее изданные нормы права. Если существует различие по целям, то существует различие по формам законодательства и по форме кодификации.

Таким образом, в целях дальнейшего совершенствования правотворческой деятельности необходимо создать единый кодифицированный нормативный правовой акт, который бы определил заранее форму нормативного правового акта и его содержание.

Правореализационная функция правотворческой деятельности - это следование правовым нормам, которые закреплены законодательно. Отсюда следует, что правореализационная функция правотворческой деятельности может рассматриваться в двух или в одном аспекте – это следование нормам права органами исполнительной власти и их должностными лицами. Органы исполнительной власти и их должностные лица реализуют функцию правотворческой деятельности путем принятия нормативных правовых актов, в которых сформулированы правовые предписания. Однако, органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, которые называются подзаконными нормативными правовыми актами, то есть – это второй процесс нормотворческой деятельности, которым занимаются органы исполнительной власти и их должностные лица.

Все сказанное связано с реализацией функции правотворческой деятельности органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Функцией толкования нормативных правовых актов в правотворческой деятельности является деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по уяснению или разъяснению смысла и содержания нормативных правовых актов. Суть названной функции состоит в том, чтобы определить что такое уяснение?, и что такое разъяснение? Уяснение – это процесс мышления должностных лиц органов исполнительной власти, который состоит из двух этапов. Первый этап – это уяснение смысла и содержания нормативных правовых актов для фактического юридического факта. Второй этап – это разъяснение нормативных правовых актов по смыслу и содержанию. Разъяснение нормативных правовых актов осуществляется должностными лицами или государственными органами в соответствующих формах. Сегодня в разъяснении используются следующие формы толкования правотворческой деятельности: грамматическое толкование включает: число, род, падежи, окончание, запятые; уяснение словесных юридических терминов; формы выражения правовых предписаний; систематическое толкование, то есть нормативный правовой акт рассматривается не как единый нормативный правовой акт, а как система, которая связана с другими нормативными правовыми актами; логическое толкование основано на формальных законах логики для уяснения смысла и содержания нормы права, юридических категорий и соотношения с другими отраслями права.

А также логический способ толкования правотворческой деятельности, который может быть: буквальным, расширительным и ограничительным. Особым видом толкования правотворческой деятельности является аутентичный способ толкования – это такой способ толкования, когда должностные лица или органы исполнительной власти истолковывают принятые нормативные правовые акты; последним толкованием нормативных правовых актов в правотворческой деятельности является нормативное и казуальное. Нормативное толкование проявляется при конкретизации нормативных правовых актов, детализации нормы права. Казуальное толкование используется при пробелах и коллизиях в нормативных правовых актах, то есть последнее толкование нормативных правовых актов имеет место тогда, когда правотворческая деятельность не своевременная или имеются ошибки в нормативных правовых актах.

Таким образом, функции правотворческой деятельности – это направление деятельности субъектов права для создания нормативных правовых актов.