Конспект лекций 39 страница

Соответствующим образом реагируют на незаконные акты управления общие и хозяйственные суды в Республике Беларусь.

Граждане в подобных случаях могут действовать в соответствии с Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан». Что же касается иных организаций — подведомственных предприятий и учреждений, нижестоящих органов государственного управления, то вопрос о реагировании их на незаконные акты не урегулирован.

Компетентные органы в зависимости от степени дефектности акта могут признать его ничтожным или недействительным. В научной литературе такие акты обозначают и иными терминами.

Ничтожными следует считать такие акты, у которых несоответствие предъявляемым требованиям не столь велико и не столь очевидно, незначительно, т.е. ничтожно. Иными словами, недостатки акта не влекут никаких значимых юридических последствий для исполнителей (адресатов). Подобный акт не требует отмены или внесения существенных изменений, например: акт, изданный с нарушением сроков, предусмотренных для рассмотрения обращений граждан, приказ, изданный с не совсем четким названием, обозначающим предмет регулирования.

Недействительный акт — это акт с такими дефектами, с которыми он (или часть его) не должен действовать, порождать юридические последствия. Следовательно, недействительный акт должен быть отменен полностью или в определенной части. Например, приказ об увольнении государственного служащего с нарушением статьи 42 ТК должен быть отменен. В таких актах, как решение районного исполнительного комитета об усилении охраны общественного порядка в районе, в котором наравне с другими волеизъявлениями предписано прокурору района повысить роль прокурорского надзора в этой сфере, а также даны поручения депутатам райсовета, отменяется лишь незаконное положение, а не полностью акт; значит, акт недействителен в определенной части.

Обжалование и опротестование актов о наложении дисциплинарных и административных взысканий урегулировано Трудовым кодексом и Кодексом об административных правонарушениях Республики Беларусь, а также другими нормативными актами. Этими же актами определен и порядок их отмены (изменения) по жалобе (протесту). Рассматриваемый порядок носит административно-процессуальный характер. Он обусловлен целым рядом специфических особенностей. Законодательством не запрещено отменять (изменять) указанные акты по дисциплинарным делам вне процессуальных рамок, т.е. по своему усмотрению.

Отмена (изменение) юрисдикционного акта, как и его вынесение, осуществляется в процессе государственного управления, основывается на нормах административного права независимо от того, каким органом (государственного управления, судьей, судом) это делается. Судебное решение по гражданским, уголовным делам, вступившее в законную силу, не может быть отменено таким способом, несмотря на признание судом своей ошибки.

Обжалование или опротестование не влечет за собой признания акта управления незаконным. Если жалоба или протест удовлетворены, то соответствующий акт лишается юридической силы. В случае их неудовлетворения акт продолжает действовать. Подача жалобы или протеста является оспариванием законности акта. Оспаривание — это лишь высказывание предположения о дефектности акта. Оно может быть аргументированным или не содержать достаточных доказательств. Оспаривание способствует поиску доказательств «за» и «против».

Оспаривание может осуществляться любым лицом, если об этом нет оговорки в нормах права. Отменить акт вправе только компетентный орган (должностное лицо). Вывод об отмене должен быть юридически четко обоснован. До отмены акта невозможно говорить о его недействительности, даже несмотря на его очевидную юридическую несостоятельность. [74,c.175-176]

Порядок принятия и действие правовых актов управления.

Порядок принятия правовых актов управления

Необходимость принятия (издания) правовых актов управления определяется самой жизнью, необходимостью осуществления государственного управления. Принятие (издание) актов происходит в определенном порядке. Термин «принятие» - присущ актам коллегиального характера, акты в единоначалыюм порядке издаются.

Порядок принятия (издания) правовых актов управления - это разновидность административного процесса, один из видов административных производств, из которых состоит процесс. Он представляет собой многообразную деятельность, регламентируемую нормами административного права. Однако не существует одного правового акта, определяющего общий порядок принятия (издания) актов управления. Такой порядок регулируется многими правовыми актами. Некоторые аспекты рассматриваемого порядка закреплены в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», другие — в ведомственных регламентах. Анализируя указанные акты, можно сказать, что рассматриваемый порядок включает следующие стадии:

планирование подготовки проектов актов;

проявление инициативы;

подготовку проекта;

согласование проекта;

рассмотрение проекта;

вынесение решения;

придание выносимому решению правовой (юридической) формы;

проведение юридической или иной экспертизы;

включение правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

доведение акта до сведения исполнителей.

Названные стадии проходят не все правовые акты управления. Они присущи преимущественно нормативным актам.

Перечисленные стадии имеют определенную самостоятельность и состоят из подстадий, ряда процессуальных действий.

Планирование относится, в первую очередь, к подготовке проектов нормативных правовых актов. В соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» такое планирование включает в себя разработку государственных программ и ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов. Они составляют основу нормотворческой деятельности.

Подготовка проекта начинается с проявления кем-то инициативы. Инициатива — это умение улавливать потребности жизни, необходимость решения насущных вопросов, относящихся к компетенции соответствующего органа государственного управления. Инициатива проявляется в действиях, связанных с внесением предложений о включении определенных вопросов в перспективные и текущие планы работы органов управления, внесением проектов правовых актов. Субъектами ее могут быть различные лица, организации. Однако это не означает, что на любые инициативы орган государственного управления обязан реагировать и все предложения рассматривать. В системе государственного управления отсутствует институт законодательной (нормотворческой) инициативы, в соответствии с которым законодательный орган обязан рассмотреть законопроект, внесенный субъектом такой инициативы (см. ст.ст. 99, 138 Конституции Республики Беларусь). Между тем пожелания (проекты актов) о рассмотрении тех или иных вопросов, поступившие от граждан, а следовательно, и принятие по ним соответствующих решений должны оцениваться как их предложения (обращения) и, руководствуясь статьей 40 Конституции Республики Беларусь, государственные органы и должностные лица обязаны на них реагировать и давать ответ по существу поставленных вопросов и в определенные законом сроки.

Если инициатива исходит от правотворческих субъектов, то она должна ограничиваться пределами их компетенции. Инициатива обусловливается определенными основаниями, объективными причинами. В литературе их делят следующим образом:

проведение в жизнь законов и актов вышестоящих органов;

результат изучения соответствующих вопросов (проблем),обработки поступающей информации;

решение оперативных, текущих вопросов;

результат юридического факта;

в связи с чрезвычайными обстоятельствами;

по сезонным, ежегодно повторяющимся вопросам1.

В статье 47 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определено, что «Подготовка проекта правового акта может включать:

рассмотрение нормотворческого предложения по подготовке проекта;

организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки;

подбор необходимых материалов и информации;

разработку концепции проекта;

составление текста проекта;

5. согласование проекта;

6. проведение юридической и иных необходимых экспертиз».

Подготовка текста решения производится органом (его аппаратом), в компетенцию которого входит издание акта, или по его поручению одним или несколькими нижестоящими органами, должностными лицами. Не запрещается подготовка проектов актов гражданами или заинтересованными организациями.

Для подготовки проектов отдельных актов могут создаваться группы либо комиссии из специалистов. Роль специалистов велика в подготовке проектов любых актов, но особенно она важна при подготовке проектов по сложным вопросам. Во всех случаях нельзя исключать общественное мнение. Соблюдение юридических требований предлагает:

1) избрание надлежащей формы акта, чтобы в проекте были заложены лишь вопросы, относящиеся к компетенции данного органа;

2) учет действующего законодательства, обязательное участие в разработке проекта работников с юридической квалификацией или визирование ими проекта. Как правило, подготовленный проект должен пройти стадию согласования.

Согласование проекта акта необходимо для выработки единого мнения, для получения согласия всех заинтересованных с подготовленным содержанием решения. Проект акта согласуется с предприятиями, учреждениями, организациями, структурными подразделениями, должностными лицами, которые по своему правовому положению должны проявлять интерес к решению вопросов, содержащихся в проекте акта. Согласование может проводиться внутри организации, т.е. являться внутренним (внутриструктурным), внутри системы, т.е. с нижестоящими организациями, и внешним — за пределами системы, т.е. с не подчиненными, но имеющими непосредственное отношение к вопросам проекта акта организациями.

Согласие или несогласие с проектом правового акта выражается в форме визирования или представления (изложения) в письменной форме замечаний, высказывания своего видения решения при несогласии с проектом в целом или его отдельными частями.

Если согласование выражается в письменной форме, то оно должно быть проведено в тридцатидневный срок со дня получения в установленном порядке проекта, а визирование — в пятидневный срок, если иной порядок не предусмотрен Президентом Республики Беларусь (ч. 3 ст. 48 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

В Совете Министров Республики Беларусь проекты правовых актов управления должны быть завизированы работником, подготовившим их, и руководителем структурного подразделения, а в отсутствие руководителя — его заместителем. В состав визы входят личная подпись, ее расшифровка и дата визирования.

Проекты постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь и текстовые приложения к ним до представления на подпись должны быть завизированы руководителями структурного подразделения аппарата Совета Министров, специалистом (редактором) редакционно-издательского сектора.

Системно-внешнее согласование в зависимости от содержания правового документа осуществляется в Совете Министров Республики Беларусь в следующей очередности: с подчиненными и неподчиненными организациями, когда они выступают обязанной стороной в отношениях, возникающих вследствие издания правового документа или когда содержание документа затрагивает их непосредственные интересы; с научными организациями, занимающимися исследованиями в области, к которой имеет отношение содержание акта.

При необходимости и в случаях, предусмотренных законодательством, возможно согласование с общественными организациями (объединениями). Согласование производится также с органами, осуществляющими государственный вневедомственный контроль (надзор) в определенной области (санитарный, противопожарный и т.п.).

Согласование должно быть проведено и с другими органами в случаях, когда законодательством предусматривается возможность совершения управленческих действий только с разрешения этих органов. Так, в соответствии со статьей 84 Конституции Республики Беларусь Президент вправе издать указ о назначении премьер-министра с получения согласия Палаты представителей. Назначение на должности руководителей структурных подразделений местных исполнительных комитетов и освобождение от должности осуществляется по согласованию с вышестоящими органами (ч.6 п.п. 10, 12 ст. 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь)».

Такое согласование должно оформляться грифом согласования, справкой о согласовании или протоколом обсуждения проекта акта на заседании коллегиального органа. Гриф согласования проставляется ниже текста и реквизита «подпись» и включает в себя следующие элементы: слово «Согласовано», наименование должности, подпись, инициалы и фамилию лица, с которым документ согласован, дату согласования. Справка о согласовании оформляется на бланке установленной формы.

Проект нормативного правового акта подлежит экспертизе. Она может быть:

1) юридической;

2) финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.

Юридическая экспертиза является обязательной. Суть ее состоит в обеспечении контроля за соответствием проекта действующему законодательству и международным договорам, участником которых является Республика Беларусь. В качестве экспертов могут выступать:

1) соответствующее структурное подразделение Администрации Президента Республики Беларусь;

2) Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь;

3) Министерство юстиции Республики Беларусь;

4) юридические службы органов государственного управления.

В зависимости от вида нормативного правового акта проводятся юридические экспертизы:

1) проектов актов, вносимых Президенту Республики Беларусь,— соответствующим структурным подразделением Адм1инис-трации Президента;

2) проектов законов, которые вносятся в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (либо) дополнений, внесенных в проект в Палате представителей,— Национальным центром законопроектной! деятельности при Президенте. Проекты законов, которые поступили в Палату представителей, направляются в соответствующее структурное подразделение Секретариата Палаты представителей для подготовки необходимого заключения;

3) проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь — Министерством юстиции, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров;

4) проектов нормативных правовых актов министерств, 1иныхреспубликанских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, решений местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных с органов — их юридическими службами (см. ст. 49 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

В процессе правового анализа конкретно определяется соответствие правового акта:

1) Конституции Республики Беларусь;

2) актам Главы государства Республики Беларусь;

3) законам Республики Беларусь;

4) международным договорам Республики Беларусь, в том числе требованиям унификации законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации;

5) постановлениям Правительства;

6) требованиям законодательной техники, в том числе согласованности нормативных актов между собой (см. п. 5 Положения о порядке осуществления правовой экспертизы правовых Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления).

После завершения подготовки проекта акта управления он выносится на рассмотрение органа или его руководителя. Внесение проектов нормативных актов в зависимости от их вида может сопровождаться приложением соответствующих документов (см. ст. 50 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Таким образом осуществляется переход к следующей стадии принятия правовых актов управления.

Рассмотрение предполагает повторную оценку, которая может проводиться вместе с его обсуждением. Характер и процедура обсуждения зависят от разрешаемого вопроса и способа деятельности органа — единоначалия или коллегиальности. В единоначальных органах (министерствах, отделах и управлениях местных исполкомов) коллегиальное обсуждение не проводится. Оно заменяется оценкой, даваемой специалистами, научно-техническими и иными рекомендациями. В коллегиальных органах (Совете Министров Республики Беларусь, местных исполкомах) обсуждение происходит путем высказывания членами коллегии на заседаниях своего мнения, своих суждений по проекту акта при дискуссиях.

Вынесение решения составляет следующую стадию в системе принятия правовых актов управления. Правовой акт — это форма выражения решения.

Вынесенное решение становится правовым актом управления, если оно оформлено в виде указа, постановления, распоряжения (определенного документа) со всеми их реквизитами. Реквизиты документа, в котором отражено решение, придает ему правовой характер. В единоначалъных органах такие документы подписываются должностным лицом, правомочным издавать данный акт. В коллегиальных органах указанные документы подписываются руководителем органа, принявшего (издавшего) решение, а в его отсутствие — лицом, исполняющим его обязанности (председательствующим на заседании). Датой издания правового акта считается дата принятия решения или подписания акта. Перед подписью указывается наименование должности лица, подписавшего акт, его инициалы и фамилия. Должность указывается без повторения наименования органа, обозначенного на бланке или штампе документа-(акта).

В единоначальных органах принятие решения часто совпадает с одобрением подготовленного проекта акта лицом, компетентным его издавать. В актах, издаваемых в устной форме, все рассмотренные стадии сливаются (соединяются), и очевидным становится лишь само распоряжение, указание, т.е. решение.

Таким образом, придание вынесенному решению правовой (юридической) формы следует рассматривать в качестве отдельной стадии принятия (издания) правового акта управления (правотворческого процесса).

Правовые акты управления имеют адресатов, исполнителей. Поэтому после принятия акты необходимо довести до их сведения, т.е. обнародовать. Обнародование является для большинства актов завершающей стадией принятия акта управления.

Виды, пути обнародования могут быть различными: личное (персональное) ознакомление в устной форме, ознакомление путем высылки копий, вывешивания, ознакомление под расписку. В случаях, когда адресатов много, акт размножают, оставляя у себя первый экземпляр (оригинал), рассылают, обнародуют через средства массовой информации (пресса, радио, телевидение) или в специальных изданиях. Обнародование может быть официальным и неофициальным.

Официальным опубликованием является доведение правовых актов управления до всеобщего сведения путем перепечатывания их текстов в полном соответствии с подписанными оригиналами в следующих изданиях:

1) в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь;

2) в газете «Советская Белоруссия» — акты Президента Республики Беларусь;

3) в газете «Республика» — постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь, правовые акты республиканских органов государственного управления;

4) в периодических печатных изданиях, которые определяются в соответствии с законодательством Республики Беларусь —правовые акты областных и Минского городского исполнительных комитетов.

Официальное опубликование актов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты. Опубликование на других языках допускается только при наличии официального перевода их на соответствующий язык, утвержденного соответствующим государственным органом (должностным лицом) в порядке, установленном для принятия (издания) этого акта.

Не подлежат опубликованию акты или отдельные их положения, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения. Об этом на оригинале акта делается соответствующая отметка уполномоченным государственным органом (должностным лицом).

Акты публикуются с указанием обязательных их реквизитов: наименования органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, вида этого акта, даты его принятия, порядкового номера и названия.

Правовые акты управления могут быть опубликованы в изданиях, не являющихся официальными, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации.

Неофициальное опубликование осуществляется только после его официального опубликования с соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации (см. Положение о порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь), при этом обязательно указывается также источник официального опубликования, номер и дата выдачи лицензии на осуществление деятельности по распространению правовой информации, если в соответствии с законодательством Республики Беларусь наличие такой лицензии необходимо.

Таким образом, доведение правовых актов управления до сведения исполнителей осуществляется по существу в двух формах: путем публикации и оповещения. Нормативные акты подлежат обязательной публикации, индивидуальные — могут доводиться до сведения путем оповещения. [74,c.176-188]

Действие правовых актов управления

Действие правовых актов начинается со времени вступления их в силу. По действующему законодательству они вступают в силу по-разному. Все зависит от вида правового акта, органа, его принявшего, и ряда иных обстоятельств.

Порядок вступления нормативных правовых актов в силу урегулирован Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и Положением «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». Сроки вступления актов в силу не одинаковы. Одни акты вступают в силу со дня их принятия, другие — через десять дней после опубликования, третьи — со дня включения в Национальный реестр, четвертые — со дня опубликования, пятые — в срок, оговоренный в самом акте.

Правовые акты управления, вступившие в силу, действуют, как правило, постоянно (бессрочно), пока не будут отменены. Некоторые могут иметь временный характер и действуют в рамках оговоренного в них срока. Временный срок действия может быть установлен для всего акта или его частей. В этом случае в акте (его части) указываются сроки действия акта или событие, при наступлении которого акт утрачивает силу. По истечении указанного срока или при наступлении события акт (его часть) автоматически утрачивает силу. До истечения установленного срока орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт, может продлить его действие на новый срок или придать ему бессрочный характер (см. ст. 66 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекращения его состояния, т.е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяются порядок и юридические последствия приостановления и прекращения действия акта.

Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им общественных отношений. Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостановление — это временное прекращение, задержание действия акта.

Приостановление акта — юридическая акция. Она заканчивается продолжением действия акта либо его отменой. Продолжение действия акта возможно при условиях: законности, исчезновения обстоятельств, препятствующих исполнению, например, постановления о наложении административного взыскания, истечения срока, на который акт был приостановлен. Отмена возможна при доказанности незаконности акта или наличии иных причин.

Отмена прекращает действие правового акта.

Прекращение действия правовых актов управления может быть осуществлено и по другим основаниям:

1) в силу исполнения содержания акта;

2) в силу юридического события. Например, гражданин, назначенный на должность, не приступил к выполнению своих служебных обязанностей; в случае смерти гражданина, к которому применено административное взыскание;

3) в силу расторжения трудового договора одной его стороной (например, увольнение гражданина по собственному желанию);

4) в силу истечения срока действия временного акта;

5) в силу издания нового акта, вобравшего в себя содержание первого.

Действие правовых актов управления имеет и пространственные пределы. Акты республиканских органов, других органов, находящихся в центре, распространяют свое действие на всю территорию республики. Акты органов, призванных осуществлять местное управление и самоуправление, действуют в рамках соответствующей административно-территориальной единицы — области, района, города, поселка, сельсовета Акты органов, не подчиненных местным исполкомам, могут быть и межтерриториального характера, распространять свое действие на определенные территории, например, органов железнодорожного и воздушного транспорта.

Действие нормативных правовых актов Республики Беларусь распространяется на граждан и юридических лиц Республики Беларусь, иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, которые находятся на территории Республики Беларусь, за исключением случаев, установленных законом и международными договорами Республики Беларусь.

Тема 14: Методы деятельности органов публичной администрации

Понятие и особенности метода осуществления управленческих действий

Рассмотрение вопроса о формах управления (исполнительной власти или формах управленческих действий) влечет за собой анализ другого правового явления в управленческой теории и практике - метода осуществления управления (управленческих действий). Метод управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности. Категории формы и метода управления необходимо рассматривать в неразрывной связи. Существуют определенные сложности с пониманием категории метода управления, с отграничением ее от формы управления и метода правового регулирования. Методы управления применяются субъектами исполнительной власти и государственного управления, т.е. субъектами административного права. Содержание методов управления можно легко описать в словах, но порой очень трудно увидеть его конкретное проявление на практике. Форма управления включает в себя способы управляющего воздействия: например, органами публичного управления принимается административный акт, в котором устанавливается обязанность конкретных должностных лиц осуществлять контроль в соответствующей сфере деятельности юридических лиц и применять административные меры. Форма первична по отношению к методу. Форма управления показывает, что конкретные управленческие действия осуществляются путем оформления их, например, в правовой акт управления, который вызывает для субъектов юридические последствия. Метод управления дает возможность увидеть характер взаимоотношений между субъектом и объектом управления. Метод управления обязательно находит свое выражение в форме управления. Иначе говоря, если бы не было формы управления, методы управления, т.е. способы управляющего воздействия субъекта управления на объект, потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания. Например, как можно применить меры административного или дисциплинарного взыскания, либо разрешить строительство нового здания, либо оказать финансовую помощь хозяйствущему субъекту при помощи бюджетного финансирования (это все способы воздействия на конкретного субъекта) без документального оформления таких управленческих действий, т.е. без принятия соответствующего правового акта управления? Таким образом, уже отсюда становится очевидной неразрывная связь метода управления с административным актом, как самой важной формой осуществления управленческих действий.